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李安安:逻辑与进路:金融法如何实现收入分配正义

更新时间:2019-08-04 23:23:44
作者: 李安安  

   【摘要】 收入分配是一个涉及制度变革、利益调整与结构变化的重大民生问题,金融法在破解收入分配难题方面的功用不可或缺。金融机构的不合理布局、金融工具的不恰当配置与金融市场的不均衡构造是收入分配难题生成的重要原因;金融权力的异化与滥用、金融权利的贫困与金融能力的孱弱、金融利益表达与博弈机制的扭曲则是收入分配改革困局的金融法实质。实行收入分配正义的金融法变革,需要控制金融权力,对弱势群体进行金融赋权和金融赋能,打破金融抑制和金融排斥的制度束缚,走向金融深化和金融包容。

   【关键词】 收入分配正义;金融赋权;金融深化;金融包容

  

   结构、社会结构和利益格局的调整,大量结构性矛盾集中爆发,收入分配就是其中一个涉及制度变革、利益调整与结构变化的重大民生问题。分配问题通常包括分配不均、分配不公、分配失序、分配失衡等,这些问题对政治、经济、社会、法律等各个方面都存在直接而深刻的影响,关涉国家的政治安定、经济增长、社会发展和法治昌明,因此,要实现国泰民安,避免“治乱循环”,就必须解决好分配问题。[1]颇为吊诡的一个现象是,经济法学界关于收入分配问题的探讨主要集中在财税法领域,金融法视阈下的收入分配问题似乎被选择性地遗忘,国务院2013年批转的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》也将再分配调节机制的“主要手段”定位于税收、社会保障和转移支付,对金融法的收入再分配功能只字未提。这难免让人产生收入分配改革与金融法关联度不大的联想甚至误解,似乎金融法在收入分配改革中的作用无足轻重或者可有可无。其实,无论是从历史还是从现实的角度观察,金融因素都是影响财富分配和收入差距的重要变量,公平的金融法制是实现收入分配正义的关键所在。特别是随着全球金融资本主义的崛起,虚拟经济和虚拟资本过度扩张,信用分配两极分化、虚拟经济和实体经济两极分化、真实收入和财富分配两极分化相互强化,成为收入差距扩大和贫富分化加剧的核心力量。[2]在此背景下,我们有必要厘清收入分配难题生成的金融法诱因,揭示收入分配改革困局的金融法实质,探究收入分配正义的金融法实现路径,进而为收入分配改革提供一种可能的制度选项。

  

   一、逻辑求证:收入分配难题生成的金融法诱因

  

   财富分配和收入差距始终是人类社会面临的棘手难题,所谓的“1%问题”(即1%的人群的收入和财富占一国收入和财富的比例)不仅困扰着美国、英国、德国等高度发达的经济体,更是成为中国、巴西、印度等新兴市场国家的切肤之痛。中国在过去40年经济高速增长的同时,城乡之间、地区之间、行业之间的收入差距不断扩大,贫富悬殊与两极分化已经成为毋庸置疑的经验事实。财富过于集中在少数人手中,形成了极少数的高收入人群、庞大的低收入人群和较少的中收入人群的“金字塔”社会结构。目前,这种社会结构趋于固化,似乎难以被打破,以至于很多学者认为收入分配已经处于不可治理的状态。在笔者看来,金融机构的不合理布局、金融工具的不恰当配置与金融市场的不均衡构造是收入分配难题生成的重要原因。

   (一)金融机构的不合理布局

   根据金融地理学的研究,以货币为主导的金融网络的地域性特征对金融排斥有着深刻的影响。[3]作为金融资源配置的重要载体,金融机构的分布会直接影响到社会公众享受金融服务的广度与深度,进而会影响到收入分配格局。鉴于中国城乡二元结构的体制特征、金融资源配置的城市偏向以及城乡收入分配的巨大鸿沟,以农村为场域来观照金融机构布局对收入分配的影响,无疑是个恰当的切入点。目前,农村地区的金融机构可以类型化为商业性金融机构、政策性金融机构与合作性金融机构,它们在改善农村地区收入分配状况方面均乏善可陈。就商业性金融机构而言,从1999年开始,由于国有商业银行进行股份制改造,将县级以下的金融机构进行了大规模的合并和裁撤,而且在取消分支机构的同时,还出于风险性考量,将县级分支机构的贷款权收回,使得农村地区的金融机构基本停摆。[4]金融网点的撤离意味着资金的撤离,资金的撤离意味着农村地区资本的稀缺,商业银行股份制改革由此成为加剧农村资金外逃的关键原因。在四大国有商业银行中,中国工商银行、中国建设银行、中国银行从农村地区的退出尚有合理之处,但对传统意义上以服务“三农”为定位的中国农业银行而言,其退出行为的正当性则不无疑问。在上述金融生态的格局之下,嫌贫爱富的资本本性必然驱使金融资源向发达地区聚集,从而导致偏远地区的贫困与低收入群体无法获取相应的金融服务。这种金融排斥现象进一步加剧了城乡之间的金融断裂,放大了不同群体之间的财富分配差距,不利于区域经济的包容性发展。

   农村地区的政策性金融机构,主要指向的是中国农业发展银行。由于中国农业发展银行存在政策性目标弱化、功能地位模糊、法人治理结构不完善、经营管理制度改革滞后、道德风险频发、可持续经营风险加剧、筹资方式单一、缺乏稳定的资金来源、风险补偿机制与补贴机制不健全、评价标准缺失、缺乏法律保障等方面的问题,其对“三农”的金融支持效果有限。[5]农业发展银行的困境,主要源于资金来源的效益性与资金使用的政策性之间的矛盾。1998年之前,农业发展银行的资金主要来源于中央银行的资金支持,此后的资金来源主要是通过借贷或发债等市场化手段筹资。这种通过市场化发债和再贷款方式筹集的资金容易受到资本市场发展现状、利率波动及市场行情不稳定等因素的影响,而且必须按期归还。资金使用的政策性体现在农业发展银行有其特定的业务领域,只能按照国家的政策规定开展业务。资金来源所要求的资金效益性与资金运用所形成的资金政策性之间产生了矛盾,使得农业发展银行时常在两者之间徘徊进而导致了经营困境。根据全面深化改革的要求,中国农业发展银行应当按照发展空间合理、治理结构科学、体制机制健全、经营管理规范、操作手段先进、具有可持续发展能力的要求,完善体制机制、强化经营管理、努力打造现代农业政策性银行,在乡村振兴、精准扶贫等方面发挥应有作用。[6]

   农村合作金融作为农民这一弱势融资群体实现自身金融权益的金融组织形式和资金融通方式,与以经济法实质正义观为指引的农民金融发展权具有高度的契合性,具有普惠制的金融道德理性。[7]但是,就我国现行的合作性金融机构而言,无论是农村信用合作性还是农民资金互助社,在产权结构、治理结构以及运行机制等方面都存在致命的问题,成为加重我国农村金融抑制的重要诱因。更为严重的问题是,官方长期以来将农村信用合作社定性为集体所有制,模糊了产权界限,背离了合作金融的初衷,导致农村信用合作社所有者缺位以及权力制衡机制的虚置。农民资金互助社作为一种新型的合作性金融机构,本来承载着推进农村金融体制改革的重任,但实践中存在严重问题,如农户入社行为存在一定的短期性,互助性功能明显不足,政府主导的发展模式与“内生金融”的发展目标存在差距,自我管理能力低下且激励机制严重缺失,部分农民资金互助社存在强烈的吸储冲动。[8]面对上述乱象,如果不从立法上进行矫正,合作金融可能异化为社会贫富分化的催化剂和城乡二元分割的推波助澜者,农民这一弱势群体的金融发展权便无法得到保障。

   (二)金融工具的不恰当配置

   在市场经济条件下,利率、汇率等金融工具是经济调节的重要杠杆,具有强大的收入分配功能,对金融资源配置发挥着“四两拨千斤”的作用。关于金融工具与收入分配的关系,学术界曾有过零星的讨论,如有学者从金融市场均衡和利率变动的视角研究了金融发展和收入分配之间的动态演化,由此建立了一个金融发展和收入分配相互关系的理论模型。[9]有学者研究发现,当金融发展及生产率提高时,富人的投资及借款需求会增加从而使利率上升,收入较低的人由此能够以较高的利率把钱贷出从而获得较多的利息收入,因此富人的投资最终会把穷人拉出贫困陷阱,缩小收入分配差距,进而形成“库兹涅茨效应”的倒U型收入分配格局。[10]当然,金融工具改善收入分配功能的发挥必须建立在“市场决定资源配置”的前提之下,如果存在不合理的利率管制和汇率管制,利率传导机制和汇率形成机制势必难以畅通,金融工具的金融资源优化配置以及改善收入分配功能亦不能有效发挥。在我国,随着2015年10月24日中国人民银行宣布对商业银行和农村合作金融机构等不再设置存款利率浮动上限,尽管意味着利率管制时代走向了终结,但通过检视现行的金融资金价格形成机理,可以发现完全利率市场化的时代并未来临。这是因为,一方面《人民币利率管理规定》仍然是生效的法律文件,该文件第4条的规定“中国人民银行制定的各种利率是法定利率,法定利率具有法律效力,任何单位与个人均无权变动”彰显出利率市场化的知易行难;另一方面,金融机构的定价权难以得到保障,金融机构客户的议价权更是形同虚设,商业银行与其他放贷的金融机构之间在利率方面不能展开有效竞争。利率管制的规范依据不仅仅来自立法,还来自司法,司法实践中曾经长期遵循的民间借贷“4倍利率”规则可谓典型例证。这一利率管制的司法监管路径使得市场无法有效地配置金融资金资源,不仅扭曲了资金的市场自由定价,而且造成了放贷人守法成本的提高而迫使放贷人以各种方式逃避规制,将这些费用和成本加在借款人身上,从而违背了以管制保护弱势的借款人群体的初衷。[11]对商业银行而言,利率管制人为抬高了小额信贷的管理成本,利率最高限则限制了其溢价收入的获得,因此银行没有动力开展微型金融服务,由此导致贷款市场上逆向选择普遍以及信贷约束的常态化。可以说,“4倍利率”规则是用逻辑的生活去扭曲生活的逻辑,即用正规金融的逻辑去监管民间金融,忽视了两者之间的差异性、相反性和互补性。[12]

   在“货币战争”的时代背景下,汇率变动事关主权国家的货币权力配置,深刻影响着国家间的利益调整与财富分配,因而具有明显的收入分配效应。实证研究发现,人民币贬值缓解了城乡收入不平等,而升值则拉大了城乡收入差距。[13]伴随着近年来人民币对美元的不断升值,汇率变动引发的跨国间财富分配不平等问题进一步凸显出来。美国主流社会普遍认为,中国政府对人民币汇率带有操纵性的人为低估是造成美国对华贸易逆差乃至全球经济失衡的关键原因,因而不遗余力地借助于国际金融游戏规则的制定权以及强大的话语权逼迫人民币升值,甚至多次通过国内立法指责人民币汇率政策,而中国由于制度性话语权的缺失在“中美汇率之争”中处于被动及防守地位,甚至不得不做出妥协让步。在中美之间的金融博弈中,正是由于双方制度性话语权的悬殊,美国可以廉价地使用中国的商品与资金,中国虽然坐拥巨额的外汇储备却由于美元资产占比过高以及美元的持续贬值而难以享受到外汇财富的福利。据统计,2001年至2006年期间,美国累计对外借债净增加3.209万亿美元,净负债却减少了1990亿美元,相当于美国同期净赚了3.408万亿美元,其中仅汇率贬值一项就让美国赚了8920亿美元,该期间正好是美元相对世界主要货币大幅贬值时期,也是美国施压人民币升值的最激烈时期。[14]在2008年金融危机期间,美元的持续贬值更是导致以美元为主要储备货币的中国损失惨重,可以说美国间接实现了对中国财富的掠夺。[15]特朗普政府上台后,推行贸易保护主义的激进政策,货币量化宽松的力度有增无减,加剧了人民币单边升值的压力,进而强化了中国资产价格上涨的预期,导致资产价格的巨大泡沫以及更为严重的贫富两极分化。由此可以看出,人民币汇率变动的背后隐藏着跨国间财富流动与收入再分配的深刻逻辑。对我国的金融决策者而言,如何走出“货币升值-国际游资大量涌入-资产价格上涨的泡沫经济-金融危机”的魔咒,促进人民币汇率调整与收入分配改善的良性互动,增强人民币汇率形成机制方面的制度性话语权,成为亟待解决的重大现实问题。

(三)金融市场的不均衡构造 (点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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