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谢增毅:二孩政策与社会法及其制度的完善

更新时间:2019-08-03 10:49:47
作者: 谢增毅  
不能仅因其非全日制工作而受到不利待遇,除非差别待遇具有正当和客观的理由[10]。为了落实该原则,欧盟的97/81号指令规定,成员国有义务确认和审视其法律或行政上可能妨碍非全日制工作机会的限制措施,并加以消除[11]。因此,中国应树立平等理念,完善非全日制用工的规则,为女性就业提供更加公平的待遇。

   (三)与生育有关的休假制度

   我国《女职工劳动保护特别规定》明确,女职工生育享受98天产假[12]。这是行政法规对女性产假规定的全国统一的最低标准。与二孩政策相关,国家对与生育有关的休假也作出了新的规定。2015年,中国新修订的《人口与计划生育法》规定,国家提倡一对夫妻生育两个子女(18条),并对和生育有关的休假制度作出规定。该法第25条规定,符合法律、法规规定生育子女的夫妻,可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇。该法第29条规定,本章规定的奖励措施,省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会或者人民政府可以依据本法和有关法律、行政法规的规定,结合当地实际情况,制定具体实施办法。为了落实《人口与计划生育法》的相关规定,我国各地纷纷出台了相关条例,对与生育有关的休假制度作出规定。笔者选取北京、上海、广东、福建、四川、甘肃等6个省级区域为例,比较各地与生育有关的休假制度。

   从目前我国各地规定及制度分析,笔者认为有一些问题值得关注。

   第一,女方生育奖励假。我国各地在法定的产假(98天)基础上,规定的女方生育奖励假的天数存在较大差异。有的地方为30天、60天、80天,有的地方为60~82天、82(180~98)天不等。这种各地生育奖励假天数差异过大的现象值得反思。此外,各地都将全国规定的产假之外的假期称之为“奖励假”。产假本来就是产妇应有的一项权利,这种奖励假是对何种行为的“奖励”?仅仅因为是在全国规定的基础上增加的假期就称之为“奖励”假,是否妥当值得反思。

   第二,男方陪产(护理)假。目前,我国在法律中并没有明确父亲因孩子出生获得的假期。我国《人口与计划生育法》25条仅规定,符合法律、法规规定生育子女的夫妻,可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇,并没有明确规定男方的陪产假。但各省份依据自己特点,普遍建立了男方陪产假制度。从法律渊源看,男方这一假期并没有明确的法律基础,且由于没有明确的法律来源,各地对该假的名称也不统一;有称之为“陪产假”的,有称之为“照顾假”的,还有称之为“护理假”的。名称不同,反映了对这一假期功能和性质尚认识不清。另外,各地假期天数也存在较大差异。在北京、上海等6个地区中,就分别存在休假10、15、20、30天的做法。有的地方只有7天,比如山东、天津[13];有的地方高达30天,比如云南、河南[14]。目前,虽然男方陪产假的法律基础和各地规定尚存在诸多问题,但各地的立法是一个有益尝试,并且对男性陪产假的规定具有积极意义。从人权保障视角看,为了女性权利的完全实现、新生儿权利得到保障,同时也使男性获得对家庭、妻子和孩子照顾的机会得到保障实行男性,陪产假实为必要{13}68。从微观层面看,丈夫在妻子生育时回归到家庭,对妻子和新生儿进行生活的照顾,分担妻子的负担并使得刚生育妻子的精神有了寄托和依靠,为和谐的家庭生活奠定了基础{13}69。男方陪产假体现了男女双方在生育中的共同责任,以及男方对妻儿的责任,有利于男方对妻儿的照顾和看护,具有积极意义。中国应该在总结地方立法实践的基础上,在《人口与计划生育法》中明确规定这一假期。

   北京、上海、广东、福建、四川、甘肃等六省市相关制度详见表1。

   与生育有关的假期还包括父母亲的“育儿假”。截至2010年,全球实行父母亲育儿假的国家已达到49个左右{14}103。目前,中国尚未建立育儿假制度。从长远和有利于儿童成长的角度看,中国也有必要建立育儿假制度。但由于育儿假制度假期较长,对雇主影响较大,其可行性还值得观察。例如,德国规定,新生儿父母可以在孩子出生以后的第一年内获得父母津贴;同时,雇员可以申请育儿假,育儿假最长可以申请3年;在育儿假期间,雇员无需工作,雇主也没有义务支付工资,但在育儿假期间,劳动关系仍旧存续{15}335-337。由于育儿假制度较为复杂,雇主、雇员和国家的责任如何分担还需要探索,我国育儿假”制度的建立还需不断探索完善。

   表1北京、上海等省市女方生育奖励假、男方陪产假假期和待遇

   第三,男女方职工休假期间的待遇。按照我国各省市自治区规定,产假和陪产假期间,生育的女方和男方的工资待遇不变。这样的规定固然对女方和男方职工有利,但在现实中,由于产假或陪产假期间,生育保险基金只支付女方部分工资待遇,用人单位要承担较多的义务和责任,可能对雇主造成过重负担。比如,《广东省职工生育保险规定》(2014)中规定,“包括职工依照计划生育法律、法规规定享受奖励增加的产假或者看护假期间,由用人单位按照规定发放工资,职工不享受生育津贴。”[21]换言之,生育保险基金只支付女方国家法定的98天生育假的工资,奖励的80天工资由用人单位支付。同时,该办法还规定“职工已享受生育津贴的,视同用人单位已经支付相应数额的工资。生育津贴高于职工原工资标准的,用人单位应当将生育津贴余额支付给职工;生育津贴低于职工原工资标准的,差额部分由用人单位补足。”[22]如果生育津贴低于职工原工资标准,用人单位还要支付差额。北京市也有类似的规定[23],男性陪产假的工资也是由用人单位支付的。因此,企业在员工参加生育保险的基础上,女性生育,除了要允许女方休产假、男方休陪产假,还要支付相当金额的工资福利,对企业可能是一个较大负担。虽然我国各地出台的女方奖励产假和男性陪产假,有利于生育双方照顾小孩,协调工作和生活的关系,但却增加了雇主的很多负担。如何使因生育造成的成本在企业、政府和职工进行更加合理的分配,这也是一个需要不断探索的问题。男女双方的生育行为虽然具有私人属性,但生育事关国家人口结构、事关国家和民族的未来,具有重要的社会意义。因此,男女双方因生育行为产生的成本,政府应当承担一定职责,不能完全由企业和个人承担。目前,我国应扩大生育保险基金的支付范围,减轻企业负担。

   此外,我国各地产假和陪产假的立法差异也值得关注。休假的权利是职工的一项基本权利,从劳动者角度看,劳动者应当平等享有这项权利,不应因地域的不同而存在差异;从用人单位角度看,各地规定不同,造成用人单位不同的经济负担也不合理。特别是现在同一企业可能在不同地域设立分支机构,员工的跨省份流动性也很强;因各地休假制度的不同,也给休假制度的实施带来诸多不便;而且产假和陪产假的长短和地区经济社会发展水平并无直接关联。目前,我国各地产假和陪产假长短不一且差异较大的做法值得反思,有关休假制度的统一和休假立法权的归属也值得关注。

  

   三、二孩政策与儿童福利制度的完善

  

   我国二孩政策除了对女性就业以及与生育有关的假期制度带来影响,如何保障孩子的福利和权利,减轻家庭的负担,也是政策目标能否顺利实施的重要内容。

   (一)二孩政策与学前教育制度的完善

   近年来,虽然我国学前教育事业发展成效显著,然而由于起点低、底子薄,学前教育仍然是教育体系中最薄弱的环节。2015底,我国学前三年毛入园率为75%,尽管比2009年的50.9%提高了近1/2,但仍然意味着我国还有1/4的儿童无法接受学前教育。按照2015年我国学前适龄儿童数计算,有近1500万适龄儿童无法入园{16}13。有课题组对我国在“全面二孩”政策实施后按全国每年新增300万学前儿童,2020—2022年间学前教育事业发展在不同普及率条件下的学位规模、园所和专任教师需求进行了测算。根据2015年我国幼儿园平均规模200人、专任教师和儿童师幼比1比15计算,到2022年,按毛入园率为75%、80%和85%条件下的学位数,需要新增幼儿园数分别为3.375万、3.600万和3.825万所;需要新增专任教师数分别为45万、48万和51万名{16}16。目前,我国学前教育面临很大缺口,许多地方存在学前教育难的问题。即便在北京这样的大城市,也存在入园难的问题。在党的十九大记者招待会上,教育部长陈宝生说,下一步,学前教育将继续扩大普惠性资源,力争到2020年,学前三年毛入园率达到85%,普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右[24]。政府设定的目标令人振奋,关键在于政府要加大投入,实现预定目标,并不断提高儿童入园率。

   我国除了继续扩大普惠性资源,提高儿童入园率外,如何提高幼儿园质量,保证幼儿安全,也是一个十分迫切的问题。2017年,我国多地发生幼儿在幼儿园受到侵害事件,后果十分严重、影响十分恶劣、令人十分痛心{17}。这充分暴露出了我国在幼儿教育方面的短板以及面临的巨大挑战,也反映了幼儿教育法治建设的落后。因此,我国必须高度重视儿童的学前教育问题,加大学前教育投入力度,完善相关制度,尤其是应该尽快制定《中华人民共和国学前教育法》。目前,我国已经制定了《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国职业教育法》等,但是唯独没有关于学前教育的法律。因此,我国有必要专门针对学前教育制定法律,明确学前教育的管理体制和政府责任,切实维护儿童学前教育的权利,健全我国教育法律体系。此外,我国应修订《幼儿园管理条例》,提高其立法位阶。《幼儿园管理条例》是1989年由国家教委制定发布的,但经过近30年的发展实践,由于该条例的内容过于简单,无法适应现实的需要,且立法位阶过低,权威性不足,因此建议尽快制定新的《幼儿园管理条例》。我国应通过修订《幼儿园管理条例》和其他立法措施,提高幼儿园设立门槛,完善幼儿园教师任职资格,加大对幼儿园运行的监督,建立预防幼儿受到侵害的制度,切实维护儿童的安全。

   (二)儿童照料和其他福利制度的完善

   婴儿的到来给家庭带了快乐,也给家庭带来了负担。由于女性在生育期间工资收入一般都会下降,而孩子出生需要照料,导致支出增加,因而儿童在成长中给家庭造成的经济负担也需要得到社会和政府的关注。目前,中国对孕妇和婴幼儿提供经济帮助的项目非常少,主要限于在孕妇产检和幼儿疫苗注射上给予一定的优惠和帮助。我国尚未建立完善的针对孕妇、产妇或婴幼儿及家庭提供经济补助的制度,许多家庭面临较大的经济压力。幼儿照料和早期教育将给一般的家庭带来较大负担,政府应当考虑为低收入家庭或者因生育而降低收入的家庭提供一定的经济补助,帮助家庭减轻负担,并促进幼儿健康成长。世界许多发达国家都针对生育家庭和婴儿建立了专门的支持措施。如德国制定了专门的《联邦父母津贴与育儿假法》。从法律层面全面系统规定了因孩子出生,父母可以获得的各类津贴和育儿假,目的在于鼓励生育的男女双方照顾孩子,减轻他们因工作收入降低带来的负担{15}335-337。虽然中国和德国等发达国家的发展阶段和发展水平不同,但发达国家对生育家庭的支持措施和立法理念值得借鉴。

   目前,中国许多地区都建立了针对老年人的普惠制福利。儿童和老年人类似,都属于弱势群体,需要家庭和社会的特殊照顾和关心。因此,我国各地根据财政状况探索建立儿童福利制度是非常有必要的,这既有利于减轻家庭负担,也有利于鼓励生育二孩。

从实践看,我国新生婴儿出生以后,主要依靠家庭成员或保姆照料。一方面,由于每个家庭的经济情况和家庭结构并不相同,这种照料模式一方面使家庭背上沉重负担;另一方面,这种分散的照料,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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