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卞建林:如何让警察的刑事执法活动规范化

更新时间:2019-08-02 00:50:25
作者: 卞建林  

   内容摘要:公安执法规范化是全面推进依法治国的客观要求,是评价公安队伍建设与公安工作进步的重要标准之一。中央全面深化改革领导小组审议通过《关于深化公安执法规范化建设的意见》标志着公安机关执法规范化建设已经成为一项重要的依法治国方略。在此形势下,厘清公安刑事规范化的内涵,审视公安刑事执法规范化的发展,展望刑事执法规范化的目标,明确刑事执法规范化的重点,对加强公安执法规范化建设意义重大。公安执法规范化以严格、规范、公正、文明为内容,以刑事执法规范化为核心,是全面建设法治公安的切入点和落脚点。公安刑事执法规范化的不断深化带动了刑事执法理念、刑事执法权力运行、刑事监督管理的转变。公安刑事执法规范化的目标应当是践行程序法治、保障基本人权、尊重司法规律,重点包括落实证据裁判原则、完善侦查监督体制和保障犯罪嫌疑人辩护权。

   关键词:公安法治  刑事执法规范化 司法改革 法治国家

  

   公安执法规范化是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的客观要求,一直以来都作为评价公安队伍建设与公安工作进步的重要标准之一。2005年,中央政法委提出“规范执法行为,促进执法公正”的号召。随后,公安部于2008年的“南京会议”上提出公安“三项建设”的战略要求,将公安执法规范化建设作为公安发展的重要一环。党的十八届三中,四中全会以来,在司法改革的大潮之下,强化公安执法规范化建设,已然成为公安改革的核心与关键。2016年5月,中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过《关于深化公安执法规范化建设的意见》(以下简称《意见》)预示着公安机关执法规范化建设已经成为一项重要的依法治国方略。在此形势下,厘清公安刑事规范化的内涵,审视公安刑事执法规范化的发展,展望刑事执法规范化的目标,明确刑事执法规范化的重点,对进一步深化公安执法规范化建设,推进公安执法体制机制改革,意义重大。

  

   一、公安执法规范化之内涵

  

   坦率地说,公安执法规范化建设是一个老生常谈却又历久弥新的话题。它在每个时期都有存在的必要性,却又有不同的侧重点与现实意义。公安执法规范化发展的历史既可以映射出我国法治建设不断健全与发展的过程,也可以凸显出不同时期我国公安机关所面临社会矛盾的不同指向。因此,要厘清公安机关执法规范化的内涵,就必须采用历史的眼光,系统梳理我国公安机关执法规范化在定位、内容、重点上的发展与变化。

   (一)公安执法规范化之定位:全面建设法治公安的切入点与落脚点

   深化公安执法规范化建设是我国依法治国基本方略在公安改革中的突出体现,在整个公安工作中居于全局性、基础性地位。在法治建设初期,公安执法规范化建设一直被定位为一项提高公安执法工作质量的部门专项改革,主要方式是出台大量规范性文本兼之制定自上而下的精细化的考评机制。自1996年以来,公安部在贯彻《刑事诉讼法》《人民警察法》等相关法律的基础上陆续发布《公安机关办理刑事案件程序规定》《公安机关办理行政案件程序规定》《公安机关适用继续盘问规定》《公安机关执法公开规定》《公安机关人民警察盘查规范》《公安机关执法质量考核评议规定》等规范性文件,试图通过强化内部监督来实现限制权力、规范执法的目的。

   随着我国法治进程的不断发展以及对执法实践认识的不断深入,单纯部门层面的改革已经不足以推动执法规范化建设取得突破性进展,部门间相互统一,相互协调的体系化改革成为主流。考虑到公安执法工作量大面宽,涉及利益广泛,关乎社会大局稳定和人民切身利益、关乎宪法法律权威和社会公平正义、关乎法治政府形象和执法公信力,公安执法规范化建设已不能被简单定位为一项公安系统内部对执法工作的专项整改活动。而且,形势的发展、环境的变化、事业的开拓、人民的期待也都对执法工作提出了新的更高要求,公安执法规范化在新时期理应具备更高层次的定位和更为深远的意义。

   鉴于此,中央顺应司法改革的发展趋势,提出了全面建设法治公安,着力推进公安执法规范化建设的战略规划,意图以不断深化公安执法规范化建设作为建设法治公安的切入点和落脚点,配合依法治国的宏观大局,在公安系统中弘扬法治观念、提升法治素养、塑造法治思维,切实提高公安工作的法治化水平,在更高层次、更高水平上建设法治公安,不断提升公安机关依法履职能力和执法公信力,充分发挥公安机关在全面推进依法治国中践行者、推动者、保障者的作用。

   (二)公安执法规范化之内容:严格、规范、公正、文明

   考察不同时期公安执法规范化的内容与要求不难发现,我国对于公安机关执法规范化内涵的认知也走过了一条从表面到实质,从单一到多元的道路。早在1978年,邓小平同志便在中央工作会议上提出了“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的社会主义法制原则。2005年,中央政法委部署全国政法系统开展“规范执法行为、促进执法公正”的专项整改活动。2007年,胡锦涛同志在全国政法工作会议上提出:“政法机关的执政能力,集中体现在执法公信力上。执法公信力来源于严格、公正、文明执法,来源于全心全意为人民服务的良好形象。” 2008年,公安部在 “三项建设”中正式提及执法规范化建设。时任国务委员、公安部部长的孟建柱同志指出:“坚持严格、公正、文明执法,是公安工作的生命线,也是公安机关和公安民警最基本的履职要求和价值所在。一定要狠抓执法规范化建设,不断提高公安机关执法公信力。”2014年,党的十八大报告提出要推进依法行政,切实做到严格规范公正文明执法,对执法规范化的内容作出了进一步的阐释。从严格执法到严格、公正、文明执法,再到严格、规范、公正、文明执法。中央对公安执法的要求不断提高,从而促进了公安执法规范化内容不断丰富、不断发展。

   具体而言,当前对公安执法规范化的内容可以作四个层次的理解:

   首先,严格是执法的基本要求,是依法治国的重要体现。党的十八届四中全会要求全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家,落实到执法层面便是要求执法行为要严格遵循法律。一方面,执法行为必须授权有据,不得为法律未规定未授权之举。另一方面,执法行为必须严格依法而行,对法律规定之事项,必须严格执行,有法必依,执法必严。

   其次,规范是执法的行为准则,是为民理念的根本保障。规范执法要求每一名公安民警在执法过程中都要遵循以人民为中心的执法理念,内植于心,外践于行,在每一项执法活动,每一起案件办理中,始终站在人民的立场,体现人民的意志,落实人民的要求,维护人民的利益。

   再次,公正是执法的价值取向,是社会和谐的客观需要。公平正义是构建社会主义法治社会所需要追求的重要目标。可以说,如果没有公平正义,民主法治便落不到实处,诚信友爱、安定有序、充满活力、和谐相处的美好梦想也无法实现。维护社会的公平正义不仅需要科学的立法、公正的司法,同样需要公平的执法。

   最后,文明是执法的职业素养,是权利本位的突出反映。尊重与保障人权是当代主流的司法理念,也是我国《宪法》和《刑事诉讼法》的基本要求。它不仅要求权力在运行过程中不得侵犯公民的基本权利,而且在运行方式上也应当克制、谦抑,努力服务于人民的根本利益。这就意味着公安机关在执法实践中,不仅要做到严格、规范、公正还要做到理性、平和与文明。

   (三)公安执法规范化之重点:刑事执法规范化

   公安机关是国家治安保卫机关,是国家具有武装性质的行政执法和刑事司法力量。在刑事诉讼中,既是主要的侦查机关,大部分刑事案件的侦查活动都由公安机关进行;也是刑罚的执行机关之一,担负着对判处管制、剥夺政治权利、宣告缓刑、假释、暂予监外执行罪犯的执行、监督和考察职责。所谓的刑事执法行为主要是指侦查行为。近年来,随着聂树斌案、赵作海案、呼格吉勒图案等冤假错案陆续被披露曝光,侦查程序中种种侵犯人民群众生命健康、人身自由、财产隐私等基本权益的严峻问题引起全社会高度关注和中央的高度重视。

   2012年《刑事诉讼法》修改,将“尊重与保障人权”写入总则,同时确立了非法证据排除规则,引入了“排除合理怀疑”的证明标准,力图通过严格刑事程序来规范公安机关的刑事执法行为。2014年,党的十八届四中全会提出推进“以审判为中心”的诉讼制度改革,目的在于解决我国刑事司法中长期存在的“侦查中心主义”的问题,重塑司法权威和司法公信力,重点之一即是规范侦查行为,提高侦查质量。2016年,中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过《意见》,对公安执法规范化中的若干问题及规范化建设的方向进行了总结与说明,其重点内容便是刑事执法规范化。公安刑事执法规范化问题正式被纳入公安改革的整体规划之中,并逐步成为法治公安建设的核心内容。

   刑事执法规范化之所以成为执法规范化的重中之重,原因主要基于以下两个方面:

   第一,刑事执法行为与公民基本权利息息相关。无论是关涉公民人身自由的拘留、羁押行为,还是关涉公民财产权利的搜查、扣押、查封、冻结行为,亦或关涉公民隐私权的技术侦查措施,每一项都与公民受宪法法律保护的基本权益密切相关,应当严格依法规范实施。

   第二,刑事执法行为的社会影响最为重大。在我国,执法部门一直处于政治社会化的第一线,代表着整个政治权力系统,对执法部门的不满很容易转嫁为对整个政治系统的不满。刑事执法行为主要针对的是刑事犯罪案件,相较于一般违法案件人们关注度更高,社会影响更大。刑事执法行为是否规范,直接影响到法治的尊严和司法的权威。

  

   二、公安刑事执法规范化之发展

  

   公安执法规范化内涵的不断丰富,引领着公安刑事执法规范化不断发展。《意见》作为公安改革的纲领性文件,对深化公安执法规范化建设作出了全面系统的部署,对刑事执法规范化建设影响深远,意义重大。

   (一)刑事执法理念的转变

   理念是实践的指引和先导。没有正确的理念就不可能有行动上的自觉和决策上的合理。推动执法行为规范化,解决执法中的突出问题,必须树立正确的理念。就刑事执法而言,就是要更新诉讼观念,转变侦查理念。《意见》以侦查实践中的突出问题为导向,以新形势新时期公安刑事执法工作的基本需要为基础,对公安刑事执法理念提出了更高的要求,进一步体现了以人民为中心的目标追求。

   第一,由“查明”案件向“证明”案件转变。长期以来,受“侦查中心主义”的影响,我国侦查机关在办理案件时仅具备“查明”案件意识,而未养成“证明”案件的习惯。这一方面是由于法检两家对于侦查终结提交的证据往往照单全收,缺乏严格的审查;另一方面则是因为“无罪推定”“疑罪从无”的观念在公安系统中尚没有得到全面的认可,侦查机关存在先入为主的偏见。这种“只注重说服自己,不注重说服别人”的工作方式是一直以来公安机关强势地位的有力佐证。

   《意见》提出要落实以审判为中心诉讼制度改革要求,坚持全面客观及时收集证据,进一步明确非法证据排除、瑕疵证据补强的范围、程序及标准,为的就是通过明确司法终局原则、严格证据排除规则倒逼侦查机关规范取证行为,敦促侦查机关培养证据意识,锻炼证明思维,既要说服自己,更要说服别人。

《意见》出台后,侦查主体取证工作的责任意识显著加强,侦查人员收集、固定证据的及时性、准确性和全面性得到了进一步的重视;侦查主体取证过程的程序意识显著加强,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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