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卞建林:如何让警察的刑事执法活动规范化

更新时间:2019-08-02 00:50:25
作者: 卞建林  
刑讯逼供、违法取证的状况得到了明显的改善;侦查主体取证手段的创新意识显著加强,取证手段的科学化逐步受到重视,大数据、“互联网+”思维得到广泛应用,侦查机关的取证能力有所增强。公安机关的刑事执法观念逐步由“查明”案件向“证明”案件转变。

   第二,由“注重结果”向“注重过程”转变。“重实体,轻程序”是我国侦查程序,乃至整个刑事诉讼程序的顽疾。司法实务界以追求实体正义为由,简化甚至规避程序一度成为常态。应当指出的是,实体正义与程序正义并非此消彼长的两个概念。这种只注重办案结果,不注重办案过程的工作方式所得出的工作结果难以获得民众的认可和信任。

   《意见》提出实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化,以保障执法质量和执法公信力。其意图就是要更新过往的执法观念,通过细化、严格程序,强化执法人员的过程意识,努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中感受到社会公平正义,在刑事执法理念上实现由“注重结果”向“注重过程”的转变。

   第三,由“权力本位”向“权利本位”转变。“以权力为核心”亦或“以权利为核心”是人治国家与法治国家的根本分野。警察国家以警察权力作为维系社会政治稳定的工具,而民主法治国家则以公民权利作为国家存续和发展的基石。

   应当承认的是,基于应对复杂社会环境的需要,在“严打”期间,我国曾经采取过“权力本位”的社会治理模式,并在之后相当长的一段时间内影响了公安机关的刑事执法观念,造成了司法实践中一系列的严重问题。通过刑事诉讼法修改,特别是不断深化司法改革,“尊重与保障人权”的理念受到越来越多的关注和认同。《意见》要求增强执法主体依法履职能力,树立执法为民理念,严格执法监督,就是要确立“权利本位”的执法理念,在刑事执法过程中保障执法相对人的合法权益。

   (二)刑事执法权力运行的转变

   从一定意义上说,公安机关的刑事执法权就是侦查权。所谓刑事执法权的运行即为侦查权的运行。在刑事诉讼中,对侦查权运行的审视应当以其与检察权运行、审判权运行之间的动态关系作为基本出发点。根据《意见》内容,刑事执法权运行的转变主要包括以下两个方面:

   第一,由“以侦查为中心”向“以审判为中心”转变。

   “以审判为中心”的诉讼制度改革是党的十八届四中全会提出的重大改革举措,意在解决我国司法实践中客观存在的“以侦查为中心”的问题。长期以来,“以侦查为中心”使得我国侦查权力过度泛化,侦查权力运行不受制约和监督,造成了刑事执法实践中肆意执法、违规执法等诸多问题。《意见》提出要公安机关落实以审判为中心的诉讼制度改革要求,希冀通过改变权力的运转模式,强化对侦查权的规制,以达到促进侦查人员规范执法的目的。

   “在刑事诉讼中坚持以审判为中心,根本上讲是由司法审判的最终裁判性质所决定的。坚持以审判为中心,是因为侦查、审查起诉工作的实际成效,最终需要通过,也必须通过法庭审理来检验,法庭审理是确保案件公正处理的最终程序。”刑事诉讼的应然构造是一个审判居中裁判,控辩两造平等对抗的等腰三角形结构。这种构造下,作为控诉一方的侦查权、公诉权以及作为辩护一方的辩护权自然要围绕审判权来运行。而司法的终局性,在刑事诉讼中体现为唯有法院,才能定罪;未经审判,不得定罪。以审判为中心的诉讼制度改革,目的就是要切实发挥审判程序应有的制约、把关作用,形成一种倒逼机制,促使公检法办案人员树立案件必须经得起法律检验、庭审检验的理念,严格依法规范侦查活动,从源头上防止冤假错案的发生。

   第二,由“重配合轻制约”向“配合制约并重”转变。

   1979年《刑事诉讼法》第5条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,应当相互配合,相互制约,以保证准确有效地执行法律。”1982年《宪法》第135条再次确认了此项原则,将其上升到宪法的高度。由此,分工配合制约原则成为指导司法权力运行的基本原则。然而遗憾的是,政策的初衷并没有在司法实践中得到实现。公检法三机关之间“重配合,轻制约”,甚至“只配合、不制约”的现象普遍存在。近期陆续披露的一些重大冤假错案,纠其成因,除了侦查机关违反程序,非法取证,甚至搞刑讯逼供以外,检察机关制约不力、审判机关把关不严,都是重要因素。

   《意见》提出要为公安民警提供执法指引,进一步明确非法证据排除规则,就是希望强化检察权与审判权对侦查权的监督和制约作用,做到配合与制约并重。在配合方面,探索公诉指导侦查,发挥检察机关对侦查机关收集证据的指引作用;在制约方面,夯实检察机关对侦查机关的立案监督、批准逮捕,审查起诉的把关作用,进一步加强检察机关、审判机关对侦查机关收集非法证据的排除以及违法侦查行为的惩戒。

   (三)刑事执法管理监督的转变

   刑事执法管理监督是指导、约束侦查权,规范侦查行为的主要方式。刑事执法管理监督有效与否直接关系到刑事执法行为的规范化程度。应当承认的是,在相当长的一段时间内,我国对刑事执法行为的监督管理是乏善可陈的。理论与实务界不乏临渊羡鱼式的制度憧憬,却缺乏退而结网式的有效举措。《意见》提出完善公安执法管理监督体制,为刑事执法管理监督的改革提供了政策支持。在司法改革的宏观背景之下,我国公安刑事执法监督管理实现了跨越式的发展。

   第一, 由“静态”向“动态”转变。

   传统的刑事执法管理监督是一种静态的、孤立的模式。公安机关法制部门的内部监督,检察机关、法院的外部监督缺少有效的衔接,刑事执法行为的管理监督方式更像是结果的阶段性审查,无法贯穿刑事执法的整个过程。这种监管模式显然无法起到有效规制侦查权的作用。新时期新形势下的公安刑事执法规范化需要更加有效的监督管理。《意见》提出通过建立系统化、实时化、常态化的执法监督管理体系,实现对执法工作全方位、全过程的监督管理,意在扭转之前僵化的监督管理体制,构建动态的、互动的、全过程的监管模式。

   一是在内部实现全流程同步记录,实时监督。要求诸监管环节相关信息均要有记录在案,打造覆盖接处警、采取侦查措施到侦查终结的整个执法环节的记录机制,探索网上办案,实现执法办案全流程同步记录、实时监督,优化执法信息查询服务,提高刑事执法透明度,自觉接受人民群众监督;二是在外部建立与检察机关、审判机关有效的沟通衔接机制,实现检法机关对侦查行为的有效制约和监督,推行重大疑难案件听取检察机关意见和建议的制度。

   第二, 由“权责不清”向“权责统一”转变。

   行使权力必然要承担责任。合理的管理监督体制需要正确界定权力和责任。司法改革之前,侦查机关的权责界定是不明确的,制度给予了公安机关相当宽裕的权力行使空间,却极少规定滥用、错用权力所应承担的责任,更遑论相应的惩戒措施了。这也直接导致了部分侦查人员缺乏责任意识,滥用职权,违规侦查,侵害人民群众的合法权益,损害司法权威。《意见》从加强源头防控、过程监督和责任追究等方面提出了强化执法权力监督的一系列措施要求,核心便是要明确责任,将责任与权力对应起来。

   一是建立正确的责任评价机制,构建科学的办案考评机制。考核考评机制是执法工作的“指挥棒”“风向标”。科学、合理的考评体系有助于明确、细化责任,引导民警规范执法行为,积极履行职责。一方面要增加群众评议在考评中的权重,另一方面,要变年度考评为日常考评、动态考评,推行法制部门审核案件和逐案考评同时进行。

   二是建立严格的责任追究机制,构建错案责任倒追机制。权力必须要对应责任,只有建立有权必有责,用权受监督、失职要问责、违法要追究的执法责任体系,才能真正发挥执法监督管理的作用。错案倒追机制的核心在于办案质量终身负责制,关键在于正确区分故意责任、过失责任和无过错责任。对于因侦查人员主观故意影响案件质量的应坚决问责,对于因侦查人员主观过失影响案件质量的应酌情追究,对于侦查人员主观方面无过错的办案差错,如客观上无违法违纪行为,应当豁免。

  

   三、公安刑事执法规范化之目标

  

   公安机关刑事执法规范化建设应当以现代的法治理念为指导,确立公安刑事执法的基本目标,并以此目标为指引,完善实现目标之路径。公安机关执法规范化的目标应当包括践行程序法治、保障基本人权和尊重司法规律。

   (一)践行程序法治

   刑事程序是评价国家法治程度的标杆,通过程序的监督与约束,能有效避免法外因素对司法活动的干扰,防止公权力的滥用,维护公民的合法权益和尊严,维护司法权威与法律秩序。诚如有德国学者所指出的那样:“刑罚是国家对国民自由的侵害方式中最严峻的一项,也因此其被视为最受争议的一项;该项刑罚之执行亦正意味着,为了大众之安全利益而完全地忽视了犯罪行为人之自由利益。也正因为如此,使得团体与个人之利益绝无仅见地只有在刑事诉讼上才有如此重大的冲突,而这种在法律上所做之利益权衡正象征性说明了在一般公共事务中考量国家和个人间的关系时,刑事诉讼法就成了国家基本法的测震仪。”

   刑事程序法治,具体而言有三个方面的内涵:

   第一,所有的刑事执法活动都应当严格遵循刑事程序法。

   权运行的程序性设计必须通过法律明确规定,且一经明确即对侦查权运行产生既定力与约束力。

   第二,所有的程序性法律制度都应当尽可能地科学、完备。

   一部良法是保障刑事诉讼合理运行的基础。法律制度如果不完备,刑事诉讼便会漏洞百出,法律制度如果不科学,刑事诉讼便不能有效进行。所谓完备,是指刑事诉讼的各项程序、各类行为均有法律予以明文规定。所谓科学,是指刑事诉讼法的法律规定均符合刑事诉讼的基本原理。

   第三,应当树立程序正义与实体正义并重的诉讼价值观。

   重实体、轻程序是传统刑事诉讼理念的一个典型特征。在相当长的一段时间内,对实体正义的追求是高于对程序正义的追求的。随着社会和诉讼法理论的发展,程序的独立价值愈来愈受到重视,程序正义观念得到了普遍的认可。通过程序上的正当合法来保障案件结果正义,即便是这种程序对结果正义的保障存在不确定性,至少这种程序上的努力也可以使这种结果被人接受。毕竟我们之所以能够忍受一种不正义,唯一的正当理由也是需要用它来避免另一种更大的不正义。 需要指出的是,程序正义与实体正义并不是一种此消彼长的关系,而更多是一种相辅相成的关系,追求实体正义并不能成为牺牲程序正义的理由。只有赋予程序法与实体法相同的强制力,改变程序法“软法”的特质,才能在真正意义上实现实体法与程序法并重。侦查程序作为刑事诉讼的一个重要阶段,也应当以刑事程序法治作为改革的一个重要目标。

   (二)保障基本人权

   保障公民的基本人权是法治国家普遍认可的一项重要准则,也是各国刑事司法的重要原则。《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有侮辱人格的待遇或处罚公约》均通过有关条款对公民的人身权、财产权和隐私权等基本权利进行了保护。刑事执法行为,特别是侦查行为,作为与公民基本权利联系最为密切的活动,最应当确立和贯彻保障人权的理念。联合国于1979年通过的《执法人员行为守则》第2条明确规定:“执法人员在执行任务时,应尊重并保护人的尊严,并且维护每个人的人权。”

在侦查程序中,保障人权可以具化为三项基本要求: (点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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