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李枏:特朗普政府对朝政策的困境

更新时间:2019-07-30 09:00:10
作者: 李枏  

  

   河内第二次朝美峰会以后,特朗普政府对朝决策越来越呈现小圈子的模式。特朗普将朝核问题作为他连选的政治资本,决策圈只限国务卿蓬佩奥、美国对朝鲜政策特别代表比根等人。但以博尔顿为首的白宫以及各相关行政部门为了不使特朗普“突破底线”,仍在加大对朝鲜施压力度,继续执行“以压促变”的老模式。一时之间,特朗普政府对朝政策在两个轨道同时运行,一个是以特朗普为中心的接触轨道,强调继续维系朝美首脑的私人关系;另一个是官僚机构对朝政策轨道,坚持对朝施压以及巩固盟友的路线。两个轨道的考量不同,一个是促成对话,为总统选举加分;一个是坚持用传统手段施压朝鲜,迫使其接受全面、彻底、不可逆地弃核。虽然这两个轨道都坚持对朝制裁,但相互协调却是个大问题。

  

   长期以来,朝核问题并不占据美国对外政策的优先地位,朝美接触多次以失败告终,美历届政府都将其归结为来自朝鲜的“欺骗”,对朝鲜的不信任感不断累积,造成其政策基本面均以遏制为主,接触只是一种暂时的战略手段,因此美国无法真正改善与朝鲜的关系,同时也使其政策越来越僵化,并在官僚政治中形成了对朝政策的思维定式和惯性。随着特朗普上台执政,朝核问题位列白宫对外政策的优先议题,其对朝“极限施压与接触”政策中大部分都是前任政府强硬政策的延续,如旨在通过经济和金融制裁、军事演习、外交孤立,甚至对朝鲜进行军事性打击的方式迫使朝鲜弃核,只是施压力度得到空前加强。这种“极限施压”自然立即得到政府各部门全力支持。但与朝鲜的接触政策就不一样了。2018年3月韩国方面向特朗普转达了金正恩希望能尽快同特朗普会面的意愿。特朗普立刻答应见面,这使政府各部门相当错愕。6月12日朝美第一次峰会在新加坡举行,特朗普在会面后记者上指出,美韩军演是对朝鲜的“挑衅”,美国将取消美韩军演。这一措辞一时引起美国国内和同盟国韩、日的极大震动,国务院、国防部甚至白宫内部忧心重重,很多官员认为特朗普被金正恩“操纵”,有损美国的国家利益并危及美国与盟国的关系。此后,尽管特朗普一再声称与金正恩保持良好的个人关系,但实际上外交层面的朝美磋商很快就陷入僵局。国务院希望朝鲜尽快开启具体的弃核步骤,实现“全面、可查证且不可逆转”无核化原则,而朝鲜则希望与美国尽快开始和平机制的谈判,争取早日签订“终战宣言”。2019年2月在第二次朝美峰会上,特朗普的表现显示出他与官僚政治妥协的一面,不但听取了博尔顿近似“利比亚模式”的无核化方案,还在朝鲜不妥协的表态后立刻离开,导致双方不欢而散。尽管朝美第二次峰会以“无协议”收场,但特朗普在峰会上的表现却得到了国内的支持,尤其在行政部门和国会。

  

   6月30日,在朝美僵持近四个月后,特朗普以闪电般的方式在板门店与金正恩再次进行面,并成为首位踏入朝鲜领土的美国现任总统。戏剧性的第三次会晤立刻引起美国国内的震动,批评之声不断。在朝美没有任何妥协迹象的情况下,这次会晤被认为是徒具象征意义,更有美国专家认为其表演性质大于实际意义,《纽约时报》进而认为特朗普已经转变了半岛无核化目标,即以朝鲜“核冻结”为目标,“将事实承认朝鲜的核国家地位”。尽管博尔顿加以公开否认,但可以预见,特朗普政府对朝政策的两个轨道之间将有一番激烈的较量。

  

   根据比根在第三次朝美首脑会谈后新闻发布会上的表态,美国希望朝鲜在重启对话后承诺彻底冻结大规模杀伤性武器,美国做出的“让步”将会是对朝鲜的人道主义援助、扩大人员接触以及在两国首都设立联络办事处等具体方案。但比根也同时强调“即使朝鲜冻结了大规模杀伤性武器,我们也没有准备缓和制裁”。显然,比根的想法仍有很大成分代表了官僚部门的对朝思维。如果拿着这个方案开启对朝鲜的谈判,显然无法让朝鲜接受。而即便美方让步,又会在国内带来“对朝绥靖”的批评。因此,最佳结果是朝美可以达成初步协议,但后续推进又会成为大问题。毕竟制裁仍将是特朗普政府手中牢牢攥住的牌。其实,历次朝美首脑会谈后,美国对朝鲜的制裁力度都在加强。新加坡峰会后,蓬佩奥多次呼吁各国严格执行对朝制裁,财政部更对俄罗斯的公司进行制裁。河内峰会后,美国司法部宣布扣押一艘朝鲜货船。国务院司法奖励计划网站也发布消息,悬赏500万美元征集有关“朝鲜洗钱、违反制裁、网络犯罪和扩散大规模杀伤性武器”。7月1日,在朝美首脑板门店会面的第二天,美国参议院外交委员会东亚和太平洋委员会再次提出了旨在切断对朝鲜石油等能源供应的《朝鲜问题外交政策加强法案》,除了强化对朝鲜的能源制裁,也希望从制度上进一步限制特朗普的权力,即加入“总统如果想缓解和解除特定的对朝制裁,必须事前经过议会的批准”的条款。由此可见,整个官僚机构仍在试图拉着特朗普,使其不脱离以往对朝政策的“最舒服”轨道。如果这种格局不加以变化,再多的首脑见面也无济于事。

  

   由上可见,朝美的战略僵持期还远未终结。特朗普如果要实现与朝鲜达成的协议,则首先要突破美国官僚政治的羁绊。就像他闪电式的“三八线峰会”一样,任何“大胆”的决定,都将遭到以行政部门、国会为代表的官僚体制的掣肘,并会采取行动来约束总统的权力。民主党更将以此进一步攻击他,来赢得总统大选。即使朝美达成初步协议,如果不是按照“大交易”的框架,这个协议日后也会遭受伊核协议的命运,被下届政府付之一炬。美国外交中有一句名言“不要相信官僚会做对事”,特朗普显然需要脱离美国官僚政治对朝鲜政策的“最舒适”轨道,打破国家机器的固有惯性,才能真正实现朝美新型关系,但这又谈何容易。

  

   当6月30日特朗普跨过当年美国一手划定的“三八线”的时候,他能给半岛带来真正的和平吗?这次会面将是一个新纪元的开始,还是一次“失败的演出”?

  

本文责编:limei
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文章来源:《世界知识》2019年第14期
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