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王留一:论行政行为的明确性

更新时间:2019-07-27 23:54:30
作者: 王留一  

   摘要:  行政行为的明确性是指行政行为的内容和法律效果应当明确。行政行为之所以应当明确,是基于法的安定性之要求。行政行为应当明确的是相对人的实体权利义务,而不须要明确程序权利义务。命令行为、形成行为与确认行为各自应当明确的实体权利义务有着一定的差别。不明确的行政行为,在效力上应为可撤销,撤销的理由是适用法律、法规错误。行政机关对不明确的行政行为负有释明的义务。在司法审查中,对行政行为明确性的审查强度应当高于对法律明确性的审查。

   关键词:  行政行为明确性;内容不明确;实体权利义务;释明义务

  

   引言

  

   最高人民法院公报曾经登载过这样一个案例:被告宿迁市建设局作出了一项关于房屋拆迁纠纷的裁决,其内容之一是要求拆迁人万兴公司为被拆迁人宋莉莉提供一处房屋用于产权调换。法院经审查后认为,“该裁决虽然确定了以产权调换的方式对宋莉莉需要拆迁的房产予以补偿,但却未将调换给宋莉莉房屋的具体位置、楼层、房屋价格等内容予以明确表述,致使拆迁补偿的裁决内容无法执行。”[1] 基于此,法院对本项裁决作出了撤销判决。本案引出的问题是:房屋调换的行政裁决应当明确房屋的具体位置与价格吗?从理论上说,这个问题关涉的是行政行为的明确性。

   行政行为的明确性,在当前学理上通常被表述为行政行为的内容应当明确。从学术史上看,行政行为的明确性在我国经历了从重视到忽视的过程。在我国行政法萌芽的民国时期,学者们对此命题的重视程度较高。在当时的三本主流行政法教材中,均有关于行政行为明确性的叙述。[2] 新中国成立后,行政法学的发展一度停滞。虽然法学教育恢复后的第一本行政法教材仍可见“行政措施的内容须明确、可能”的表述。[3] 但此后关于此问题的研究基本上处于停滞状态。除个别行政法教材或专著偶有提及之外,[4] 许多主流教材已不见行政行为明确性的踪迹。这期间虽仍有个别学者注意到了这一命题的重要性,并对行政行为应当明确的内涵与意义作出了富有价值的探讨。[5] 但总体来看,学界关于行政行为明确性的研究仍然很不充分,停留在对行政行为明确性的简单介绍与意义申明。对于究竟什么是行政行为的明确性、行政行为应当明确到何种程度以及不明确的法律后果等诸多问题,没有提供清晰的答案。

   由于理论研究的不足,我国现行的行政诉讼制度并未对行政行为明确性的司法审查作出安排。理论的模糊与制度的阙如使司法实务呈现出诸多乱象,这体现在:

   其一,拒绝审查行政行为的明确性。在一些案件中,原告对行政行为的明确性提出了质疑,但法院并没有在判决书中进行任何回应。[6] 从裁判说理的角度来看,这种做法是不合理的,降低了裁判的可接受性。

   其二,行政行为明确性的审查标准不统一。尽管在一些案例中,法院对行政行为的明确性进行了审查,但审查的标准并不统一。例如,同样是责令补缴社会保险费的行政行为,有的法院认为须要指明具体的金额。[7] 有的法院则认为责令补缴即已明确,无须指明金额具体是多少。[8]

   其三,对行政行为的明确性判断错误。例如,有些行政机关申请法院强制执行的行政行为,其内容实际上是明确的,但法院却错误地将其认定为不明确而宣布不予执行。[9] 这种做法损害了行政行为的公定力与执行力,妨碍了行政任务的正常执行。

   欲解决司法实务中的乱象,首先须要理论上作出回答。鉴此,本文拟结合有关案例,对行政行为的明确性命题展开探讨。

  

   一、行政行为明确性的理论依据与基本涵义

  

   (一)行政行为明确性的理论依据

   人类在面对不规则和不可预知的未来时,会本能地表现出无奈与恐惧。因而,建立秩序与要求秩序安定,乃人类之根本需求。[10] 而法律能够满足这一需求,因为法律从来不是针对个人制定的,而是具有普遍的适用性,能够对相同的情况反复适用,“人们就能够预见到尚未被起诉的情形的法律后果,进而能够在因此而变得较为确定的未来时间中安排他们的行为。”[11] 由此,法治的核心任务便是为社会提供公共行动与判断的标准,而要实现这一任务,法律必须具有安定性。[12]

   法的安定性的一项重要内容就是法律条文所规定的权利义务具有安定性,这要求法律的构成要件与法律效果必须明确。[13] 否则,人民将无法知悉法律的内容规定,也无从遵循法律的要求,国家权力也面临被滥用的风险,法院对依据法律作出的国家行为的司法审查也变得不可能。[14] 行政行为亦同此理,如果其内容不明确,相对人即无法知道行政机关对其权利义务作出了怎样的安排,也不知道该如何调整自己的行为,行政机关或司法机关也无法予以强制执行。此外,欠明确行政行为的内容还存在被行政机关随意解释的风险,相对人的权利义务由此陷入一种不确定的状态,面对这种状况,人本能地会出现逆反与抵触情绪,[15] 从而使行政机关与相对人之间的关系变得紧张、对立。这是法治或者法的安定性所不能容忍的。

   正是基于以上考量,明确性在大陆法系行政法学理上被视为行政行为实体合法性的要件之一,与比例原则、信赖保护原则等一道作为检验行政行为是否合法的标准。

   (二)行政行为明确性的基本涵义

   行政行为的明确性通常被表述为行政行为的内容应当明确。但这里的内容具体是指什么?理论上存在一定的分歧。一种观点认为,这里的内容仅指行政行为的法律效果。[16] 另一种观点认为,这里的内容包括行政行为的主旨(即法律效果)、事实、理由及法律依据。[17] 笔者赞同第一种观点。理由是行政行为的法律依据、事实根据以及理由说明的不明确分别可能构成其它违法情形,与行政行为法律效果的不明确是全然不同的。

   首先,行政行为的法律依据不明确,要么是遗漏了法律依据,要么法律依据错误。对于前者,行政机关予以补正即可;对于后者,则构成没有法律依据的违法行政行为。其次,行政行为的事实认定如果不清楚、不确定,则该行为属于事实认定不清、证据不足。最后,行政行为的理由说明如果不充分、不明确,则该行为构成违反法定程序。而行政行为法律效果的不明确是指行政机关为相对人所设定的权利义务不明确,它发生在法律适用中的最后一个阶段,即法律效果的确定阶段。与以上任何一种违法情形皆有不同,因而应当予以单独评价,不宜与其它合法性要件混为一谈,以免造成现有司法审查标准的混乱。

   综上所述,行政行为的明确性是指行政行为的内容应当明确,也即行政机关在行政行为中为相对人所选择的法律效果应当清楚、明确、完整。

  

   二、行政行为应当明确的内容与程度

  

   行政行为的明确性是相对的,就像是一条由浅至深渐变的光谱。无论在任何时候,一个行政行为总是存在进一步明确的余地,试图使每个行政行为的内容臻于最为明确的状态是不现实的。因此,最易引发争议的是行政行为应当明确到何种程度的问题。关于这一问题,较有代表性的观点提出,行政行为明确性的判断“毋宁应该是行政机关个案权衡的结果,不过至少要达到令人理解以及执行可能的程度”。[18] 但怎样才算“令人理解”与“执行可能”,同样令人困惑。笔者认为,要想澄清这一问题,须要从行政行为的内容要素入手,区分实体权利义务与程序权利义务之于明确性的不同意义。

   (一)行政行为内容中的实体权利义务应当明确

   行政行为的内容是为相对人设定权利义务,一般认为这里的权利义务是指实体权利义务,如人身权、财产权等。但有的时候,实体权利义务须要相对人实施一定的程序行为来实现,[19] 因此,为了能够保证权利义务的顺利实现,行政机关往往也会在行政行为中指明相对人实现权利或履行义务的程序,如行政奖励的申请程序。一经行政机关指明,这些程序就成为相对人的程序性权利或者程序性义务。因而行政行为的内容实际上可以由两个部分构成:实体权利义务和程序权利义务。

   对相对人而言,实体权利义务与程序权利义务的不明确对其所产生的影响是不同的,这

   体现在:

   其一,从不明确的后果来看,如果行政行为内容中的实体权利义务不明确,那么,相对人的权利将面临何种侵害或者将获得何种利益就都是未知的,行政行为的内容就是空洞的。这样一来,行政行为就无法实现其规制或者给付之功能,并使相对人的实体权利义务陷入被行政机关随意解释的风险之中。程序权利义务则与此不同。程序权利义务是相对人实现权利或者履行义务的程序。这些程序只是为了规范相对人参与行政行为的程序行为,一般并不会对相对人的实体权利义务产生影响。例如,行政罚款的额度会对相对人的财产权产生影响,但相对人缴纳罚款的银行是哪一家这样的程序义务,并不会对相对人的财产权或者其它实体权利造成影响。

   其二,从功能的视角来看,实体权利义务承载着行政行为的主要功能,程序权利义务仅起到辅助作用。从行政机关的角度来看,行政行为正是通过在其内容中设定相对人的实体权利义务来调整社会关系、完成行政任务。[20] 而程序的功能在于保障实体权利义务的实现。行政行为内容中的实体权利义务如果不明确,相对人如果基于错误的理解而履行行政行为设定的义务或者行使行政行为赋予的权利,那么相对人的行为就可能会偏离行政机关的真实意思表示,导致行政行为的功能就无法实现。如果程序权利义务不明确,即使相对人基于错误的理解而选择了与行政机关本意不符的程序,行政行为的功能一般仍能得到实现。例如,行政机关的本意是想责令相对人拆除违法设置的广告牌,但行政行为的内容仅表述为“责令相对人改正”,此时如果相对人将责令改正理解为将广告牌的规格缩小,行政机关意欲通过这个行政行为实现的行政目的将会落空,因为广告牌的违法状态仍未消除。但如果该行政行为已经明确为责令相对人拆除违法设置的广告牌,而只是没有明确何时拆除,那么相对人只要在一定的合理时间内拆除,都是能够实现行政目的的。

   其三,从内容的理解来看,程序权利义务不明确,相对人和法官可以根据社会常识或者行政惯例推定。但是,行政行为内容中的实体权利义务却是不能推定的,因为相对人的推测很可能不符合行政机关的真实意思表示。例如,某行政行为给相对人设定了罚款的义务,如果罚款的数额不明确,相对人无论如何也不可能推测出来。但如果只是缴纳罚款的银行不明确,则相对人可以通过咨询他人或根据行政惯例轻易获知信息。在通常情况下,基于行政惯例的约束力,行政机关应当尊重并认可相对人基于行政惯例或者生活经验所采取的程序行为。

   基于此,行政行为的内容应当明确的是相对人的实体权利义务。相对人的程序权利义务不明确,一般并不会导致行政行为无法履行,因而无须明确。当然,如果行政机关希望相对人以特定的方式或者在特定的时间内履行行政行为,那么其仍然可以在行政行为的内容中予以明确表达。但是,如果行政行为的内容中并未规定相对人履行义务的程序,那么就应当认为行政机关赋予了相对人对程序的自由选择权。行政机关不得在行政行为履行后以相对人履行义务的程序不符合其要求而否认相对人的履行行为。例如,行政机关仅要求相对人将违法建筑拆除,而未明确应当在什么期限内拆除,那么相对人在合理的期限内拆除都是合法的。

值得注意的是,“程序的功能在于实现实体权利,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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