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王留一:论行政行为的明确性

更新时间:2019-07-27 23:54:30
作者: 王留一  
义务性程序的增加必将增加实体权利实现的难度和成本。当这种义务增加到一定量或者一定难度后,实体权利可能会变得难以实现甚至不可实现”。[21] 因此,对程序权利义务不须要明确的理解不能绝对化,还需结合个案情况进行权衡。对于那些会对实体权利的实现造成巨大困难或者给相对人带来重大负担的程序性义务,仍然应当明确。而哪些程序性义务会对当事人的实体权利造成影响,应根据行政行为中设定的实体义务进行判断。如果根据生活经验以及行政惯例可知相对人履行某项实体义务的程序对相对人的实体权利并不会产生实际影响,那么可以认为该项程序性义务无须明确。反之,如果根据生活经验与行政惯例,履行某项实体义务的方式、步骤、顺序和时间可能会对相对人的实体权利产生实际影响,行政机关就负有将其明确的义务。例如,通常而言,行政责令行为无须明确期限,但若责令的内容为恢复林地原状,则责令恢复的期限也须明确。因为如果期限长,相对人可以选择种植树苗,再待其长大成林,如果期限短,相对人则只能移植已长成的树木。这对于相对人而言,所须负担的成本就是不一样的。

   (二)不同类型的行政行为应当明确的实体权利义务

   在学理上,可以将行政行为区分为命令行为、形成行为与确认行为。三种行政行为各自应当明确的实体权利义务有着一定的差别。

   1.命令行为

   命令行为是指设定相对人作成特定行为、不作为或容忍义务之行为。[22] 命令行为应当明确的内容包括两个方面:一是命令所指向的物;二是命令的具体要求。

   首先,命令所指向的物应当明确。命令行为之特殊性在于,有些命令所直接指向的是特定的物,而不是特定的人。例如,强制拆除违法建筑的命令所直接指向的就是特定的违法建筑,没收违法所得所直接指向的是特定的财物。在这类行政行为中,[23] 物的具体所指及其种类、范围,对相对人的实体权利义务将产生至关重要的影响,因而须要明确。例如,在“汾阳市国土资源局申请非诉强制执行一案” [24] 中,法院认为,行政机关作出的责令退还土地的决定,“未明确退还土地的‘四至’范围,未明确违法建筑物及设施的名称、数量以及‘四至’范围等具体情况,申请执行事项不具体不明确。”

   其次,命令的具体要求应当明确。命令的具体要求决定了命令行为将对相对人的何种权利造成侵害以及侵害的程度。例如,行政罚款的决定必须指明罚款的具体要求,即罚款的数额是多少。否则,该行政行为对相对人的财产权侵害的程度就是不明确的。实践中,除行政罚款以外,还有许多命令行为是以财产给付义务为内容的。例如,责令企业补缴保险金、责令企业发放员工工资、责令赔偿损失等。这些行政行为均应当明确给付财产的多少。例如,在“广州市天河安利汽车检测中心诉广州市人力资源和社会保障局等复议决定案” [25] 中,法院即认为,行政机关仅责令相对人为员工补缴社会保险费,但“未明确告知须要补缴的具体金额,所要求相对人履行的法律义务内容不明确、不具体。”

   2.形成行为

   形成行为是指设定、变更或撤销(废止)法律关系的行政行为。[26] 与命令行为不同,形成行为不对相对人设定义务,而是为相对人设定一定的法律地位,通常表现为赋予相对人从事某种活动的资格,如行政许可。因而,形成行为应当明确的是赋予相对人从事何种活动的资格以及其活动范围。例如,市场监管部门为个体工商户颁发的营业执照不仅须要写明登记事项,还应当写明经营范围。交警部门为驾驶员颁发的驾驶证不仅要写明持有者,还应当写明准驾车型。

   3.确认行为

   确认行为是指确定某特定权利或者具有法律上重要意义之身份、地位或能力存在与否的行政行为。[27] 确认行为应当明确的是确认的对象(所确认的法律关系或者法律事实),因为如果确认的对象不明确,相对人的权利就会变得模糊不清。例如,在“包国燕与北京市东城区人民政府土地权属争议一案”[28]中,法院认为,“被诉决定仅表明以原告房产证附图房屋边界作为争议宗地界线,并未进一步明确具体的坐标点及宗地界线,属于行政行为内容不明确。” 本案所展现的裁判逻辑即:确认行为应当明确确认的对象。作为土地权属确认行为,如果所确认的土地使用权的范围不明确,那么该项行政行为就是不明确的。

  

   三、行政行为不明确的法律后果

  

   行政行为不明确将对行政行为的效力产生何种影响,司法应当如何处理?理论界对此存在着一定的分歧,实务中法官也通过裁判文书发表着各自不同的看法。为统一司法适用,须要对这一问题予以廓清。

   (一)不明确行政行为的效力

   关于不明确行政行为的效力,有学者主张绝对无效,[29] 有学者主张相对无效。[30] 二者的区别在于,前者认为不明确的行政行为应当统一认定为无效行政行为,而后者认为对于不明确的行政行为的效力,应当根据个案情形作出不同的认定,只有不明确达到了重大明显的程度,才应当认定为无效,对于一般的不明确,应当仅认定为可撤销。在比较法上,域外国家对此也没有形成统一的做法。例如,在葡萄牙,内容不明确构成行政行为绝对无效的理由。[31] 而在德国和我国台湾地区,内容不明确仅为行政行为相对无效的情形之一。[32] 笔者认为,绝对无效与相对无效的观点都有欠妥当,应当将不明确行政行为的效力界定为可撤销。

   理论上一般认为,区分行政行为无效与可撤销的标准在于行政行为的瑕疵是否构成重大且明显的瑕疵。重大且明显的瑕疵包括两个方面的要求:一是瑕疵的重大性;二是瑕疵的明显性。所谓“瑕疵是重大的”,是指行政行为存在瑕疵的要件从规定该要件的行政法规范的目的、意义和作用等方面来看是对该行政行为重要的要件。[33]行政行为不明确是行政行为内容上的瑕疵,行政行为的内容关乎行政行为目的的实现,无疑是行政行为的重要要件,因而,行政行为不明确可以构成瑕疵的重大性。关于瑕疵明显性的判断,理论上存在一定的争议,形成了不同的学说。[34]但一个基本的判断标准是:瑕疵的明显性要达到毫无争议的程度。[35]正如沃尔夫所指出的,只有在行政行为如此违反法治行政的各项要求,以至于不能期望任何人接受其具有约束力时,才能构成明显的瑕疵。如果有关合法或者违法存在着疑义,行政行为的瑕疵就不“明显”。[36]根据这一标准,行政行为不明确应当不属于明显的瑕疵。因为正如上述,明确性是相对的,明确与不明确的界限并不是泾渭分明的,因而明确性总是存在争议的。有些人认为不明确的行政行为,在另一些人看来,却可能是明确的。因此,不明确的行政行为由于不符合瑕疵的明显性标准,应当划入可撤销行政行为的范围。

   此外,还须将行政行为不明确与行政行为错误区分开来。虽然二者都与文字表述有关。但是前者主要是由于文字表述的不充分、不明确而导致行政行为的内容产生模糊性,是一种实体上的瑕疵。而后者仅仅是指书写错误或者计算错误,属于形式上的轻微瑕疵。对于这种技术性的错误,法院在判决书中予以指正即可,[37] 而无须对其作确认无效或者撤销处理。[38] 例如,在“葛国勤诉邓州市国土资源局等处罚纠纷案”[39] 中,原告主张,行政决定书“责令把1926土地退还给原集体”,对土地面积数没有确定单位,不知1926指的是什么?因而被诉行政处罚内容不明确。对此法院在判决书中指出,“1926土地”的表述明显属于瑕疵,但其并不影响行政行为的效力。

   (二)不明确行政行为的判决理由

   在德国和我国台湾地区的行政诉讼制度中,行政行为的内容不明确是法院对行政行为作出撤销判决的重要理由之一。[40] 而在我国大陆地区,内容不明确并不是行政行为的法定撤销理由,因为《中华人民共和国行政诉讼法》第70条所确立的六项撤销理由并不包括内容不明确。因此,为了加强对行政行为明确性的司法审查,从长远来看,最佳的解决策略是修改《行政诉讼法》,在第70条中增加一项新的撤销理由:行政行为的内容不明确。

   但在法律未修改之前,法院毕竟仍须对不明确的行政行为作出裁判,这就须要在当前《行政诉讼法》第70条中选择一项作为不明确行政行为的判决理由。在实务中,有的法院选择了事实认定不清,[41] 有的选择了违反法定程序。[42]

   笔者认为,以上两项理由都不适宜作为不明确行政行为的撤销理由。其一,事实认定不清与内容不明确属于不同性质的问题,而且发生在法律适用中的不同阶段。前者在本质上属于事实问题,且发生在法律适用中的小前提确定阶段,而内容不明确的本质是法律问题,且发生在法律适用中的效果选择阶段。因而以事实认定不清为理由对不明确的行政行为予以撤销的做法是不妥当的。其二,违反法定程序与内容不明确的区别也是显然的,前者在性质上属于形式违法,而后者属于实体违法,因而违反法定程序亦不能作为不明确行政行为的撤销理由。

   除此以外,超越职权、滥用职权、明显不当则更难担当撤销不明确行政行为的“任务”。首先,超越职权主要审查的是行政职权的有无问题,与行政行为的内容无关。其次,滥用职权强调的是行政机关的主观动机为恶意,即故意违背立法目的。[43] 但行政行为不明确并不以行政机关的主观恶意为构成要件。有的时候,行政行为不明确可能仅仅是由于行政人员的文字表达能力较差而导致的表意模糊,与行政机关的主观动机毫无关系。最后,明显不当虽然与行政行为的内容相关,但其关注的是行政裁量是否公正、合理,而行政行为的明确性聚焦的是行政行为中的意思表示是否清楚、明确。

   笔者认为,唯一可以包含内容不明确的撤销理由是适用法律、法规错误。因为适用法律、法规错误实际上就是指法律适用中的错误,它既可以包括法律适用中法律依据选择的错误,也可以包括法律效果选择的错误。内容不明确的实质是行政机关未将法规范中抽象的法律效果转化为个案中相对人确定的权利义务,本质是一种法律效果选择的错误。因此,将内容不明确归为适用法律、法规错误在逻辑上是可以成立的。

   (三)不明确行政行为的释明

   对于不明确的行政行为,行政机关负有释明的义务。[44] 行政机关的释明行为会改变行政行为的内容,进而引起行政行为法律后果的变化。这种变化类似于行政行为变更所产生的法律后果。

   所谓行政行为的变更是指行政行为作出以后、在消灭以前,行政行为在内容、依据和形式上的变化,其中内容的变化是行政行为变更的一种主要情形。例如,将“罚款2000元”变更为“罚款1000元”即属此例。[45] 由于行政行为的释明所引发的也是行政行为内容上的变化,因此其本质也属于行政行为的变更。例如,原行政行为的内容为“处以一定数额的罚款”,此项内容显然是不明确的。如果此后行政机关将该内容释明为“罚款1000元”,这与将“罚款2000元”变更为“罚款1000元”在法律后果上是一样的。只不过前者是将一个不特定的法律效果变更为特定的法律效果,而后者是将法律效果A变更为法律效果B。

   与行政行为的变更所发生的法律后果一样,不明确的行政行为在经过释明之后,原行政行为即应认定为不复存在,原来违法的行政行为就变成了一个新的合法的行政行为。行政行为的起诉期限也应自释明之时起重新开始计算。

  

   四、行政行为明确性的司法审查

  

由上可知,行政行为应当明确的内容是相对人的实体权利义务,由此,行政行为明确性的司法审查即可以相对人的实体权利义务是否明确为标准。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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