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安德万:2030年可持续发展议程下中国的维和行动

更新时间:2019-07-26 23:08:34
作者: 安德万  
每年冲突使全球的GDP增长平均减少2个百分点,2016年全球冲突造成的总体经济成本估计为14.3万亿美元,超过全球GDP的12.2%。(16)到2015年底,没有完成“千年发展目标”确定的任何一个指标的七个国家都遭受了严重暴力冲突。(17)暴力冲突是个人和国家层面的发展面临的最严重的挑战。各种暴力冲突,包括群体暴力、内战、国家间战争,也是全球可持续发展面临的主要障碍。

   最不发达国家被长期的战乱、肆虐的犯罪活动所困扰,无法开启消除贫困和实现协调发展的计划,因此全球发展战略面临的最严重的挑战就主要集中在非洲和中亚地区的那些底层国家。(18)这些国家不仅非常落后,而且四分五裂,无法走出“发展陷阱”。脆弱国家在和平建设过程中不得不接受外部世界的帮助或干预,因为它们缺乏足够的资源和能力成功地解决冲突。在历史上,大约三分之二的联合国维和人员是被派遣到高烈度冲突的国家,预期维和行动能够带来稳定的和平,从而为经济发展和社会建设提供条件。

   传统的联合国维和行动致力于解决国家间的冲突,严格遵守“维和三原则”,并取得了很大的成功。但是,由于越来越多的国际冲突是内战,是因种族、族群因素引发的冲突,在此情形下,冲突各方很难达成停火协议,联合国维和行动也就从传统的维和转向更多使用武力行动的和平执行。在冷战后,联合国的和平执行越来越多,被派往各个冲突国家或地区执行任务的联合国维和部队的规模越来越大,但取得的成效却很少。因此,很多人怀疑联合国维和行动的合理性,而且联合同维和行动是各个主权国家的自愿支持行为,一旦越来越多的国家不再提供支持,联合国维和行动就会面临更严重的危机。但是,不能就此否定联合国维和行动的积极作用。联合国维和取得具体成效是需要一些条件,而且也有局限性,不能抱着不切实际的期望来看待联合国维和行动。因此,需要扎实的实证研究来揭示联合国维和行动为陷入暴力、冲突的国家摆脱“发展陷阱”和实现可持续发展提供了前提保证的具体作用机制。

   戴维·梅森(David Mason)等基于1945年到1999年的98个案例,以内战结束的结果(反叛军胜利、政府胜利或通过谈判达成和平协议)、维和行动(持续性的维和行动,或间断性的维和行动)为自变量,以内战结束后建立的政体类型(民主政府、半民主政府、专制政府)、内战冲突的类型(族群冲突、领土争端、意识形态冲突)、经济发展水平为控制变量,来研究影响内战后长久和平的因素,发现维和行动能够显著地降低内战再度发生的风险。(19)然而,理查德·卡普兰(Richard Caplan)和安珂·霍芙勒(Anke-Hoeffler)借用医学研究中常用的生存分析方法(survival analysis),没有发现有关维和行动促进经历内战冲突的国家维持长久和平的大量支持性证据。(20)不过,比较这两个研究,虽然它们的结论并不一致,但没有否定维和对维持内战后和平的重要性。因为这两个研究都是研究内战结束后维持和平的众多影响因素,即维和行动只是其中一个干预变量,并不是唯一的决定性力量。戴维·梅森等的研究也表明,除了维和行动,政府如果能够为民众提供一定的经济福利,解决生活困苦,就有利于避免内战的再次发生。(21)内战后政府应动用各种资源,包括制度能力(institutional capacity),进行必要的改革,以维持和平。虽然理查德·卡普兰和安珂·霍芙勒的研究没有发现大量的支持性证据,但是他们研究的案例很少,只有6个,而且他们的研究明确了在某种条件下,维和行动也是发挥作用的:当联合国维和部队部署是支持冲突方通过谈判和平解决争端时,维和行动对这些国家实行稳定与和平有很大的帮助作用。

   弗吉尼娅·福特纳(Virginia Page Fortna)则集中研究了维和行动对内战结束后能够维持和平的时间长短的影响。为了准确评估维和的影响,首先对相关数据先进了一个筛选的过程,一共收集了1944年到1997年的115个案例。维和行动往往是针对非常难以解决的冲突,而对于那些以决定性的结果结束了的战争,以及冲突双方签署条约并承诺对维持和平负有责任的情况,是不需要国际社会派遣维和行动的。只有在那些冲突双方不愿意结束无休止的冲突且僵持不下的情况下,才需要国际社会派遣维和行动。然后,在对联合国、其他组织或国家执行的维持和平行动进行更精确的分类——特派团、传统的维持和平行动、多维维持和平行动、和平执行——基础上,利用生存分析方法,发现发生内战后,维和行动能够促进稳定和平的实现。(22)

   更多的研究就维和与国家在内战冲突后维持长久和平的因果机制进行了探究。因为在某种条件下,内战的冲突方达成停火只是一方或双方采取的临时应急措施,以获得喘息机会,双方会重整旗鼓,再开战事;在另外的情况下,冲突方之间很难达成协议,他们只能通过冲突来展示自己的决心,这种信息不对称导致他们常常认为以谈判获得的好处没有通过战斗获得的好处多;另外,消除产生冲突的根源,如经济不平等、政治歧视,会降低冲突发生率,但是政府往往害怕这样的措施会加强反对集团的力量,促使反对力量通过暴力而不是民主的方式获取更多权力,因此执政的政府不愿意采取包容性的经济发展政策。即便政府同意采取更具包容性的经济和政治改革措施,反政府武装也不愿意自废武装。(23)在这些情况下,如果联合国或地区安全机制领导下的维和机制能够扮演第三方实施和执行机制的作用,就能打破这些恶性循环,让双方和解,建立彼此信任。得到联合国授权的维和行动因为具有权威性和合法性,是冲突地区和国家结束冲突的一个重要干预力量。

   维和行动不仅能限制冲突的时间长度和严重程度、减低冲突再起的概率,还能限制冲突的地理范围,而且维和行动特别适合执行的任务就是遏制冲突地理范围的扩散。基于南苏丹78个县2009年到2011年的数据,通过控制联合国维和部队的“非随机分派”(non-random assignment of UN troops),劳尔·卡鲁索(Raul Caruso)等人的研究结果显示,维和部队规模增加10%可以增加600吨的谷物产量。(24)

   联合国不同的维和任务之间以及每一个维和任务在不同时期,其任务都会不同,派遣的维和人员类型也会相应地不同。一些维和行动派遣了大量的作战部队;而另一些派遣的是小规模的没有武装的观察员,负责监督协议执行和收集相关的情报信息并报告联合国;还有一些是派遣维和警察,保护平民免受攻击。各个联合国的维和行动所取得的成效却不是一样的,有的完全失败了,有的部分实现了预期目标,有的则相当的成功。因此,仅仅回答维和行动是否会有利于冲突的解决是不够的,还要研究什么样的维和行动才能最有力地解决不同的冲突。

   发展和安全的关系在每个地区、每个国家的表现都不同。在实施维和行动之前,需要搞清楚不同的冲突发生的原因,冲突解决的机制是什么,需要酌情研究和制定具体的解决方案。国际和平学院(International Peace Academy)的“内战的经济因素”(Economic Agendas in Civil Wars)研究项目分析了非洲、南美洲(哥伦比亚)、欧洲(科索沃)、南亚和东亚(尼泊尔、斯里兰卡、缅甸)和太平洋(巴布亚新几内亚)的内战冲突。相关的研究表明,战斗人员通过获得自然资源和金融资源实行自我富足或进行叛乱动员的动机不是这些分离主义和非分离主义冲突的主要或唯一的原因。(25)如果冲突的根本原因不是经济方面的,那么着眼解决经济方面的问题也不能阻止冲突。凯尔·比尔兹利(KyleBeardsley)等人的研究发现,当战争是种族性质的原因而引发的,如果维和行动具备强大的军事力量,维和行动遏制冲突范围扩大的能力是最强的,但是观察员、维和警察人数与遏制效应的相关性则不大。(26)由此可以进一步推论,在像非洲这些长期遭受种族或族群冲突的地区,派遣大量的联合国部队执行维和行动,不仅有助于冲突双方放弃冲突而选择和平,而且能够防止冲突的外溢,避免邻国的发展计划被打断。另一方面,也要注意,联合国的军事行动在一定条件下对政治谈判是有很大帮助的,但有时起的作用则相反,(27)因此维和行动是否部署军事行动,需要统筹考虑。

   鉴于冲突后社会重新陷入冲突的可能性很大,冲突社会的成功转型是其实现可持续发展的保障。(28)联合国的维和、建和行动可以帮助脆弱国家恢复安全、稳定的发展环境,为实现社会和国家治理结构的转型创造了条件。在脆弱国家或冲突地区进行冲突管理的最终目标是建成一个和平的、富足的社会。脆弱国家结束冲突之后,在何种程度上能够实现可持续的和平与发展决定了在维和行动撤出之后国际社会做出的巨大投资能否取得回报。

  

   四、中国参与联合国维和行动与“2030议程”的实施

  

   总体来说,中国政府对联合国维和行动的态度发生了根本性的变化,从反对、有限参与转变为积极参与,并成为联合国维和行动的中坚力量。1989年之前,中国政府不但不参与联合国维和行动,反而谴责维和行动是“西方的政策胁迫工具”。但是,从1981年到1988年冷战结束前是中国对联合国维和行动的态度发生根本转变的时期。1981年11月27日,中国愿意为联合国部署的两支中东维和部队摊款,并表示从1982年1月1日起开始缴纳摊款。1981年12月14日中国投票支持安理会延长驻塞浦路斯联合国维和部队驻扎期限的第459号决议,这是中国第一次明确支持联合国维和行动。(29)

   过去一段时间,解释中国的政策为什么会发生这样的变化的原因以及中国参与联合国维和行动的类型是中外学者研究的重点,相关文献众多,(30)本文不展开讨论。需要强调的是,在参与联合国维和行动上,中国长期奉行“不干涉政策”原则。1984年10月17日的《人民日报》提出了联合国维和行动应该遵守的七个原则。在很长一段时间内,“国家主权”、“不干涉原则”作为中国参与联合国维和行动所坚持的原则,其具体体现是不管维和行动由谁指挥(联合国指挥或其他地区组织指挥),必须得到联合国的授权,中国才会参与。不过,在保护平民和“保护的责任”规范被采纳为联合国维和行动的一个规范后,中国在参与联合国维和问题上,对坚持“国家主权”和“不干涉原则”的态度和认识逐步发生了变化,认同安理会在逐案处理的基础上应该授权采取措施保护平民。但是,中国强调,国家承担保护本国人民的主要责任,联合国安理会是唯一可以合法授权使用武力的机构,使用武力应是最后手段,而且只有在政治进程、对话和外交手段的支持下方能奏效。(31)在处理“达尔富尔危机”的过程中,中国政策立场的变化得到体现。(32)

进入21世纪,中国陆续提出“负责任大国”、“和平崛起”、“和谐世界”等外交理念,积极主动地参与或创建国际制度,以致力于建设一个和平、公正、包容性的国际环境。在“2030议程”谈判过程的后期,中国表现了积极的参与态度。中国把积极参与可持续发展议程作为支持南南合作和为全球提供更多公共产品的具体举措,以便在全球治理中发挥更大的作用。中同连续发表了四份文件,阐明了自己对制定和实施2030年可持续发展目标的政策立场。2013年发表第一份立场文件,中国并不赞成用“可持续发展目标”取代“千年发展目标”,甚至对融合两个概念也持保留意见。中国认为应该把主要精力放在实施“千年发展目标”上,更反对纳入人权、民主和善政等政治因素。虽然政治稳定、持久和平是发展的前提条件,但是一旦加入这些议题,就分散了对发展的关注,而且会威胁主权原则,因而中国不支持把“和平与安全问题”与2030年可持续发展框架联系起来。(33)不过,在2013年的立场文件发表后不久,中国逐渐改变了态度,同意了联合国大会的一项决议——这份决议设定了一个单独的标准,强调一些重要的政治框架条件对实现可持续发展的重要性。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《战略决策研究》2018年 第5期
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