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吴士存 陈相秒:中美南海博弈:利益、冲突与动因

更新时间:2019-07-18 20:15:07
作者: 吴士存   陈相秒  
在奥巴马时期,美国虽也开展了三次航行自由行动,但对中国在南海的主张和政策更多的还是采取外交施压和舆论造势的策略。相比之下,特朗普上台之后,美国明显改变以往被视为“放任中国扩张实力”、“软弱”的南海政策,转而采取更为强硬的措施。最具代表性的是,特朗普不仅批准“南海自由行动常态计划”,更是将行动频率提高到每年至少五次。此外,美国还屡次向南海派遣航母打击群等进攻性的作战力量。在这一系列行动的推动下,中美在南海的较量逐渐“军事化”。同时,美国开始更加关注“南海行为准则”等涉及地区海上规则制定的议题,中美间的南海博弈也由此上升为两国围绕地区海上秩序的高烈度竞争。

   第二,两国南海博弈事实上是中国与美国及其盟友和伙伴国之间的综合性、不对称较量。在美国的一再支持和压力之下,日本、英国、澳大利亚等美国在全球范围内的盟友逐渐介入南海问题,从而使得中美南海双边互动演变为“两个阵营”之间的综合较量。特朗普上台以来,美国数次向日本和澳大利亚发出参与南海联合巡航的邀请。2017年,美国重启美日印澳四国安全对话,将南海和海洋安全作为四方构建安全合作架构的基础。此外,美国还成功发动了北约军事盟友参与到南海的地缘政治竞争中。事实上,美国在南海问题上已经在外部渐渐织起一张以中国为“竞争对手”的“力量网络”,这就使得中美之间的南海互动演变为中国与“美国+盟友和伙伴国体系”两个阵营间的较量。

   第三,中美在南海还存在间接性的互动和博弈。美国虽然声称在南海岛礁归属上不持立场,但事实上支持越南和菲律宾的南海主张。美国不仅向其盟友菲律宾提供海空武器装备,还在2016年5月解禁对越南的武器禁运,并自此开始逐步向越南提供至少18艘(预计达到24艘)海上巡逻船。同时,美国还支持菲单方面挑起南海仲裁案,频繁对越开展军事外交等。中国与越、菲等声索国在法理、一线执法、海上能力提升、岛礁控制、资源开发等各个方面的较量,都离不开美国的身影,都能感受到美在背后给予的强大压力,因而在某种程度上也是中美两国南海互动的“间接角斗场”。

   第四,中国在中美南海博弈中实质上处于守势一方,而美国占据攻势地位。从声称在南海拥有利益,到挑唆菲律宾单方面将中菲海上有关争议诉诸强制仲裁程序,再到美获得在菲五个军事基地使用权,直到特朗普政府常态化和升级南海“航行自由行动”,美国一直占据中美海上互动的主动地位。为应对美国的外交和军事“进攻性”举措,中国出于维护自身在南海利益和战略诉求的需要,不得不相应调整南海政策。比如,迫于美军加强在南海的前进部署和“航行自由行动”,中国加快了在南沙建设军事据点并部署必要防御装备的步伐。但直至今日,中方仍无法有效地阻止美军一再借航行自由名义开展相应的抵近侦察和情报搜集活动。

   此外,针对美国唆使菲律宾滥用国际海洋法规则,挑起“南海仲裁案”,以及仲裁庭作出的罔顾法理、不利于中国的裁决,中国虽动员国内政、学、媒等各界力量齐心应对,也赢得了多数国际舆论的认可和支持,但不得不说美国及菲律宾已经“成功”地给中国戴上了“不守规则”“挑战现状和地区秩序”的帽子。

   总之,美国凭借其强大的国际话语权创设能力、广布世界各地的盟友和伙伴国,以及无人匹敌的海空军事力量,从而控制了中美南海博弈的主动权,并置中国于被动应对的守势地位。

  

二、中美对南海利益的不同界定及相互关系


   中美在南海都存在两方面的“利益”:一个是自身界定的利益,另一个是被对方所认知和理解的“利益”。中美两国均未曾明确以“核心利益”来表述各自在南海的利益和诉求。

   (一)中国在南海的利益及美国眼中的中国南海利益

   回顾总结新中国成立以来中国对南海的利益,可分为三个层面:

   第一,优先利益。即中国基于国际法规则和历史过程中形成的对南海诸岛及其附近海域的主权、主权权利及历史性权利。作为争端国之一,中国对南海的权益一直都有非常明确和清晰的立场。2016年7月12日,菲“南海仲裁案裁决”结果发布之后,中国政府发表了《关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》,再一次系统、全面地阐述了在南海的权益主张。根据该声明,中国在南海的领土主权和海洋权益包括:(1)中国对南海诸岛,包括东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛拥有主权;(2)中国南海诸岛拥有内水、领海和毗连区;(3)中国南海诸岛拥有专属经济区和大陆架;(4)中国在南海拥有历史性权利。

   第二,延伸利益。南海是中国建设海洋强国的重要载体。中国南海断续内的200平方公里海域占全国主张海域面积的2/3。同时,南海又是生物和非生物资源的富集区,是中国发展海洋经济、提升能源和资源自给率的重要储备区。特别是20世纪60年代末以来南海的石油和天然气资源潜力一步步得到挖掘,加上潜藏海底可燃冰资源和各种稀有金属矿物资源也已得到科学勘探,因而南海更成为对能源和资源需求日益增长的中国的天然宝库。此外,南海还有其他丰富的有待开发的生物资源、旅游资源、可再生能源等。由此观之,南海当之无愧是中国建设海洋强国必不可少的载体。但值得注意的是,上述的资源开发利益诉求,事实上大多是以中国对南海权益主张作为前提的。

   第三,天然利益。包括战略空间和海上通道安全。不少国内外海权和安全战略学家都认为,美国拥有全球其他国家无可比拟的天然战略优势。特别是与欧亚大陆隔大西洋和太平洋相望,从而有效地减缓了战争动荡侵扰,为其专心于经济建设和技术创新提供了先天有利条件。但相比而言,中国作为一个“陆海兼备”大国,占海岸线大多数的海陆空间由北向南为朝鲜半岛、日本群岛、琉球群岛和台湾岛与大洋所阻隔,再加上两岸关系目前仍处于特殊状态,台湾岛的地缘作用无法充分发挥,因此中国事实上是处于制海权发展的天然地理不利地位。因而,国际战略家们几乎一致认为,南海是中国拓展制海权的相对可能空间,也是其确保国防战略安全、抵御西南方向安全威胁的必要地区。与此同时,南海又是中国超过一半的对外货物贸易和超过80%进口石油(中国原油对外依存度达70%)的主要运输通道,由此中国对南海通道安全诉求超过日本、美国在内的所有大国。事实上,中国在历年发布的《国防白皮书》中已明确了这一利益,譬如2015年5月由国务院新闻办公室发表的《中国的军事战略》白皮书就明确指出“维护周边安全稳定”“维护战略通道和海外利益安全”,直接指向包括南海在内的防务和通道安全。

   但在美国看来,中国对南海的权益主张背后,蕴藏着深刻的“权力扩张”逻辑。2012年以来,随着中美南海博弈的日益升级,美国国内日趋认为,中国有意于逐步控制整个南海,建立由其主导的地区秩序,最终将美国在内的所有域外大国排除出南海事务之外,成为区域霸权(regional hegemony)。[7] 美国朝野认定,中国控制南海背后又是基于深邃的地缘政治和地缘经济利益诉求:(1)中国试图占有南海丰富的油气资源,以减轻在石油上对中东地区地缘战略的脆弱性;(2)中国有意以力量优势建立与南海周边国家间的“不对称”关系,形成压倒性权力优势;(3)中国正在获取南海战略通道的控制权,为潜艇寻找巡逻庇护区;(4)武力挑战美国主宰的西太平洋海权,以消除美军对自身利益的潜在威胁。[8]

   (二)美国在南海的利益及中国认知

   希拉里·克林顿2010年7月在河内东亚地区论坛会议上表示:“美国对南海的航行自由、亚洲海洋公域的开放进入、尊重国际法拥有国家利益。”[9] 希拉里的这次讲话,可以说是美国南海政策调整的开端,也是美国政府在冷战后首次公开、清晰地表明对南海的利益界定。自此之后,美国朝野对美在南海“要什么”这一问题的认识和讨论逐步清晰。在时隔六年之后的2016年6月,希拉里在竞选中明确表示,美国在南海存在深远的利益。同年7月,时任美国国家安全委员会亚洲事务高级主任康达(Daniel Kritenbrink)在华盛顿参加“第六届战略与国际研究中心年度南海会议”(Sixth Annual CSIS South China Sea Conference)时表示,美方在南海与中国及地区其他相关国家一样拥有“最高国家利益”(top national interests),不会以在别处合作作为交换而对这个重要航道视而不见。[10] 此外,美国国内的学者和智库精英们还将其在南海利益描述为“不可或缺”(vitalinterest)。这一认知可以从2019年6月1日美国代理防长沙纳汉(Patrick Shanahan)的讲话中得到进一步印证。[11]

   回顾美国朝野的讨论和描述,其对南海利益和目的大致可归为三个层面:

   1、维护在南海的航行自由

   1995年5月10日,美国国务院在《南沙群岛和南海政策声明》中清晰表示:“维护航行是美国的根本利益。所有船只和飞机在南海不受阻碍地航行。对包括美国在内的整个亚洲和太平洋地区的和平与繁荣是必不可少的。”[12] 根据美方的描述,其航行自由原则包含两方面含义:军机和军舰在内的所有船只不受限制地进入南海;美军在专属经济区内开展军事行动的自由。美国认为,海洋自由不仅仅指商船在国际航道的穿行自由,还包括军用船只和飞行器在海上和空中的穿越自由;专属经济区内的军事行动自由一旦受到限制,则将威胁其军事战略和对外政策目标的实现。

   2、维持地区同盟和伙伴国体系及安全架构稳定

   美国认为,在南海地区,其既同中国台湾存在军事同盟关系,又与台湾及新加坡、越南、印尼存在特殊的伙伴关系。倘若中国主导地区秩序、控制南海,一方面,美国的能力逐步下降,将促使地区各国调整其国防计划和外交政策,从而导致其主导的地区安全架构趋于崩溃;另一方面,美国还将卷入同盟和伙伴国与中国的冲突和危机之中。因而,美国认定,维持对菲律宾同盟关系稳定,特别是明确将南海纳入《美菲共同防御条约》安保承诺范围,并保持基于“与台湾关系法”的对台政策有效,联合其他地区伙伴国采取军事行动,阻止中国成为“地区霸权国”(regional hegemon),是美国在南海不可或缺的利益和目的。[13]

   3、主导塑造符合其战略取向的、基于规则的地区秩序

   美国认为,自2010年秋季奥巴马政府就已清楚地表明,建立基于规则的南海稳定局势对其国家利益至关重要。[14] 其规则既包含了不得使用武力或武力胁迫的方式解决海洋争端,同时也指向南海海洋自由规则。这些规则是第二次世界大战之后建立的美国领导的国际秩序的关键要素,也是为防范中国在南海采取像俄罗斯在东乌克兰和克里米亚那样的“强权即公理”(might makes right)、“丛林法则”(the law of the jungle)来定义现代国际关系特征。主导南海地区的规则和规则制定权是美国制定南海政策的利益依据和目的之一。[15]

在中国看来,美国南海政策背后的重要目的是增加中国崛起的成本和代价。具体包括:(1)美国事实上是将武力的压倒性优势和武力威慑作为其地区秩序的根本基础。1945年以来,美国一直是该地区的支配力量,在塑造地区秩序上一直扮演主导角色。这种主导地位既有赖于规则体系的保障,但同时又需要在军事力量上保持对其他国家的绝对优势。美国除了谋求以规则约束中国行为和限制中国影响力扩散之外,还极力通过获取在菲律宾的军事基地、增派航母及各型舰机巡航南海等手段,重点加强在这一地区的前进部署,用以维持占据优势地位的中美不对称“军事平衡”。(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《亚太安全与海洋研究》2019年04期
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