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叶兴庆:有序扩大农村宅基地产权结构开放性

更新时间:2019-07-18 10:31:07
作者: 叶兴庆  

  

   探索农村宅基地“三权分置”、适度放活宅基地和农房使用权,是中央作出的重大改革决策也是社会各界高度关注的热门话题。推进这项改革,既回应扩大宅基地流转范围的社会诉求,又有效防范可能带来的负面效果,让宅基地“用起来”而不是“炒起来”,应当从宅基地产权结构及其有序开放的视角切入。

  

一、农村宅基地产权结构开放性是如何受到严格限制的


   1962年《农村人民公社工作条例修正草案》首次明确宅基地归生产队集体所有、由各户长期使用后,形成了宅基地所有权归集体、使用权归农户的“两权分离”格局。尽管宅基地“两权分离”比农用地“两权分离”早近20年,但宅基地产权结构开放性的扩大过程却更为艰难曲折。

  

   (一)从宅基地成员使用权看,非本集体经济组织成员的获取渠道先松后紧

  

   申请获得宅基地使用权,是农村集体经济组织成员权的重要表现之一。早期阶段,城乡二元结构明显,农民对城市生活的向往远大于市民对乡村生活的向往,对非农业户口居民到农村申请宅基地建房并未严格禁止。1982年颁布的《村镇建房用地管理条例》曾规定,“回乡落户的离休、退休、退职职工和军人,回乡定居的华侨,建房需要宅基地的,应向所在生产队申请”,甚至还规定“集镇内非农业户建房需要用地的,应提出申请,由管理集镇的机构与有关生产队协商,参照第十四条的规定办理”。即使是1986年颁布的《土地管理法》也规定,“城镇非农业户口居民建住宅,需要使用集体所有的土地的,必须经县级人民政府批准,其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准,并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”。按此规定,城镇非农业户口居民在获得宅基地使有权方面与本村村民仅有两点不同:一是需要县级人民政府批准,二是需要支付费用。

   随着农村各类建房占用耕地的增多,为加强耕地保护,国家开始控制非农户口居民使用农村集体土地建住宅。1990年发布的《国务院批转国家土地管理局〈关于加强农村宅基地管理工作请示的通知〉》提出,“对不合理分户超前建房、不符合法定结婚年龄和非农业户口的,不批准宅基用地”。1998年修订后的《土地管理法》,将宅基地的申请主体由“农村居民”修改为“农村村民”,删除了1986年颁布和1988年修正的《土地管理法》中关于城镇非农业户口居民可以使用集体所有土地建住宅的规定。至此,非农业户口居民申请使用集体土地建住宅的口子被彻底堵死。

  

   (二)从宅基地流转使用权看,非本集体经济组织成员多数情形下被排除在受让方之外

  

   宅基地制度的一个重要特征是“房地分开、差别赋权”,对房屋赋予农民完全产权,对宅基地仅赋予农民占有和使用权。但现实中房地难以分开,往往是地随房走。因而,农民已经获得的宅基地使用权是否可以流转给非本集体经济组织成员,分两种情形而定。

   一是宅基地使用权不能直接向非本集体经济组织成员流转。国家对宅基地使用权的流转历来严格控制。1962年中共中央发布的《农村人民公社工作条例修正草案》规定,“生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖”。1981年发布的《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》强调,分配给社员的宅基地,社员只有使用权,“不准出租、买卖和擅自转让”。1982年颁布的《村镇建房用地管理条例》相应规定,“严禁买卖、出租和违法转让建房用地”。1982年《宪法》规定,“宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有……任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。根据现行《土地管理法》、《担保法》、《物权法》,农村宅基地使用权不得出租、转让,也不得抵押、担保、继承。这意味着,无论受让方是城镇居民还是本集体经济组织以外的其他农村户籍人员,都不允许宅基地使用权流转。

   直到2007年,国家层面才明确宅基地使用权可以流转给本集体经济组织成员。该年发布的《物权法》规定,“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记”,但“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”。该年发布的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定,“宅基地只能转让给符合条件(无宅基地或面积未达到标准)的本集体成员”。在一些地方的农村宅基地管理办法中,可以有条件地在本村农民之间流转。例如,2016年出台的《大庆市区农村宅基地管理办法》规定,“村民因升学、就业、当兵、民办教师转正等情况不再使用宅基地的,允许在本村内流转,但必须按‘一户一宅’的原则进行”。

   二是随住房财产权流转而相应发生的宅基地使用权向非本集体经济组织成员的流转,早期并无限制,后来被明令禁止。国家对农民房屋的流转持较为宽松的立场。1962年中共中央发布的《农村人民公社工作条例修正草案》规定,“社员有买卖或者租赁房屋的权利”。1963年中共中央发布的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》,以及随之转发的国务院农林办公室整理的《关于社员宅基地问题》明确规定,“宅基地上的附着物,如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有,社员有买卖和租赁房屋的权利”,“房屋出卖以后,宅基地的使用权即随之转移给新房主,但宅基地的所有权仍归生产队所有”。1986年颁布、1988年修正、1998年修订的《土地管理法》均规定,“出卖、出租住房后再申请宅基地的,不予批准”。这意味着直到1998年,农民的住房是可以出卖、出租的,但对受让方和承租方并无明确规定,理论上非本集体经济组织成员可以通过购买农民住房而间接获得宅基地使用权。但从1999年开始,城市居民不得购买农民住宅,相应堵死了城市居民通过地随房走、间接获得宅基地使用权的通道。该年发布的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》提出,“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。2004年发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出,“禁止城镇居民在农村购置宅基地”,将禁止的对象范围由“城市居民”扩大为“城镇居民”。2004年发布的《国土资源部印发〈关于加强农村宅基地管理的意见〉的通知》提出,“严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。2007年发布的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定:“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”。2008年住房和城乡建设部发布的《房屋登记办法》规定,“申请农村村民住房所有权转移登记,受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的,除法律、法规另有规定外,房屋登记机构应当不予办理”。2011年最高人民法院发布的《关于印发<全国民事审判工作会议纪要>的通知》指出,“将宅基地上建造的房屋出卖给本集体经济组织成员以外的人的合同,不具有法律效力。”现实生活中,一些地方的村民将农房出售给非本村村民,后因房价暴涨而反悔、引发纠纷,只要诉至法院,一般会判决房屋买卖合同无效。

   需要注意的是,尽管自1999年起国家层面明确禁止城镇居民购买农民住房,但对本集体经济组织以外的农村户籍人员购买农民住房并无明确禁止。根据现行《土地管理法》,“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”。这意味着,农民住房仍能出卖。从一些地方的农村宅基地管理办法来看,只有本集体经济组织成员中符合“一户一宅”条件的农户才是合法的买受方。例如,2002年出台的《河北省农村宅基地管理办法》规定,“农村村民因继承等原因形成一户拥有二处以上宅基地的,多余的住宅应当转让”,“受让住宅的村民必须符合申请宅基地的条件”。十八届三中全会之前,浙江乐清等地曾把允许非本集体经济组织成员的县域内其他农业户籍人员购买农民住房作为改革举措。十八届三中全会刚刚结束时,安徽省也曾宣布把“建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度”作为重大改革举措。这从一个侧面表明,即便是农村户籍人口,如果不是本集体经济组织成员,同样不能购买农民住房。既然农民住房不能出售给非本集体经济组织的其他农村户籍人口,宅基地使用权也就不能经由此途径间接流转给非本集体经济组织的其他农村户籍人口。

   一种例外情形是,非本集体经济组织成员因继承房屋可以间接获得宅基地使用权。2011年,国土资源部、中央农办、财政部、农业部联合发布的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》规定,“非本农民集体成员的农村或城镇居民,因继承房屋占用农村宅基地的,可按规定登记发证,在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人’”。这意味着,非本集体经济组织成员通过继承房屋而间接获得的宅基地使用权,可以得到确权保护。2015年,上海市发布的《关于加强本市宅基地管理的若干意见(试行)》也规定,“非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有的宅基地,由农村集体经济组织主导,通过村民民主自治管理,探索实行有偿使用”。

  

二、以顺应城乡人口双向流动大趋势、保障外来人口居住需求为目标,有序扩大农村宅基地产权结构的开放性


   目前农村宅基地产权结构开放性较低,外迁的集体经济组织成员缺乏顺畅的退出通道,外来的非本集体经济组织成员缺乏顺畅的进入通道。这种局面不利于城乡融合发展,需要采取突破性举措加以改变。总体思路是:“‘三权分置’、差别赋权,立足存量、先房后地,保障居住、拒绝投机”。“‘三权分置’、差别赋权”,就是在落实集体所有权、保障成员使用权的基础上,着力放活农民房屋和宅基地的流转使用权,赋予集体所有权、成员使用权、流转使用权不同的向外部人员流转的空间。“立足存量、先房后地”,就是停止宅基地的福利分配、着力提高存量农房和宅基地的利用率,优先扩大现有农民住房财产权对外流转的空间,稳慎扩大宅基地使用权对外流转的空间。“保障居住、拒绝投机”,就是扩大宅基地产权结构开放性的出发点是满足外来的非本集体经济组织成员的实际居住需求,同时要防止资本圈地和游资炒作,防止将城市的房地产泡沫蔓延到乡下,真正做到住而不炒。

  

   (一)宅基地集体所有权可通过置换等途径在不同集体所有权主体之间流转

  

   除了国家征地以外,宅基地的集体所有权是不能通过买卖实现流转的。但集体经济组织成员只能在本集体土地上申请建房,造成画地为牢、分散布局,不利于发挥基础设施和公共服务的规模效益,不利于村镇体系的调整优化和中心村、小城镇的发展壮大。一些地方通过置换的方式,把B村的部分土地置换给A村,引导B村农民到A村建房,改善了B村农民的居住条件,实现了A村宅基地所有权向B村的开放。应总结和推广这类做法,为居住分散、愿意到城镇周边和条件较好村庄得到一块宅基地自建住房的农民提供制度上的空间。

  

(二)宅基地成员使用权只能在集体经济组织内部流转,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《农业经济问题》2019年第4期
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