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乔耀章:政府创新与政府自觉

更新时间:2019-07-12 22:22:18
作者: 乔耀章 (进入专栏)  
政府都需要辩证的“综合创新”,而不能孤军奋战,搞“单一创新”,也不能“毕其功于一役”。本文所指的政府综合创新至少包括以下三方面的内容:

  

   第一、历史性与共时性相统一的政府综合创新

  

   历时性与共时性相统一的政府综合创新同上文论及到的中国国情的“二重性”、“多质性”相关联。一方面,历时性的政府创新是一种综合性、纵向整体性的政府创新。从生产关系角度或“五种社会形态”角度看,就是要处理好作为社会主义定向性的政府创新与资本主义的政府传统(在中国还有封建社会,半封建半殖民地社会即旧中国的政府传统)和未来中国特色社会主义更高发展阶段政府创新的关系。从生产力角度或“三大社会形态”角度看,我国社会发展基本上还处于第一大社会形态,即人对人依赖关系的社会向第二大社会形态即人对物依赖关系的社会转变过程之中,商品经济、市场经济仍然是我们这个时代的主旋律。我国的政府创新就是要建立在这一历史发展的真实进程基础之上,处理好社会主义市场经济的政府创新与继承计划经济的政府传统的关系。这种历时性政府创新具有宽广深厚的历史基础的优点,基本属于“重组”性、“引入”性、“有中生新”性创新,但这一优点也可能蜕化为一种惰性力量从而成为制约政府新的创新的阻力。另一方面,共时性的政府创新,是一种综合性、横向整体性的政府创新,其实质就在于开创未来,创造新的“传统”,从而把社会历史推向前进。也就是说社会主义市场经济条件下的政府创新既不能教条主义地对待计划经济条件下的政府传统,也不能教条主义地对待资本主义市场经济条件下的政府传统,而只能是“革故鼎新”的“无中生有”的原创性创新。共时性政府创新涉及到中外政府创新之综合,国内不同层次如中央政府与地方政府,不同区域如东部、中部、西部等,不同领域如经济、政治、文化等领域的政府创新之综合。无论是历时性的政府创新,还是共时性政府创新,都不能孤立地进行,只有把历时性政府创新与共时性政府创新相结合,才能实现政府综合创新。通过历时态和共时态的政府综合创新,逐步形成古今中外优势互补的政府创新机制,以保障政府不竭的生机与活力。

  

   第二、广义与狭义及“政府体系”的综合创新

  

   为了叙述的方便起见,我们把这个问题分为三个层次。首先,作为狭义政府的综合创新。如上文所述,对于狭义的政府,学术界没有大的争议,一般是指各级人民政府。狭义政府的综合创新可以从多方面来论证,大体上可分为纵横“十字”型创新和政治与行政统一性创新这两个方面。纵横“十字”型创新,主要是指纵向的政府层级及其行政区划方面的创新,如改革开放以来,随着社会经济文化的发展,我国设立特别行政区,建立海南省和重庆直辖市,地市合并,撤县建市,撤乡建镇,以及调整中央和地方关系等等就属于这方面的创新;横向的各级政府部门的机构设置、改革和调整,转变政府职能,改革政府人事制度等等就属于这方面的创新。纵横“十字”型创新是政府创新统一过程的两个方面。政治与行政统一性创新,主要是指随着社会和政府的发展、扩延,政府的“双重性”日益凸现出来。一是政府的政治性,一是政府的行政性,即政府是政治性和行政性的统一。如西方的政务类公务员和业务类公务员;我国的领导职务和非领导职务公务员从一个侧面反映出政治与行政的统一。有必要指出的是,自伍德罗·威迩逊创立现代行政学以后,特别是古德诺提出著名的政治与行政“二分法”以后,似乎政府只与行政相关,而与政治无关,这是一种有着广泛而且深远影响的误解。事实上政府中的政治与行政是不可分割的。中国政府的政治与行政不分由来已久。“政府”的政治表现为是非、善恶,而行政则表现为效率、优劣。随着现代化的进程,在政府中政治和行政之间的联系更为密切,它们日益显现出相互支持的趋势[8](注:陈红太:《当代中国政府体系与政治研究法》,经济时报出版社2002年版,第25-26页。)。既然如此,中国政府的创新就不能局限于政治创新(计划经济时代)或行政创新(市场经济时代),而只能将政府的政治创新与政府的行政创新并举,显示政府综合创新特征。如目前中国政府贯彻落实江泽民主席的“三个代表”重要思想,引进新公共管理、治理理念等就是政府综合创新的重要举措。其次,作为广义政府的综合创新。广义的政府一般是指所有国家机关,主要包括国家的立法机关,司法机关和行政机关。所谓广义政府的综合创新从理论上讲是指政府立法创新、政府司法创新和政府行政创新(狭义政府创新)三者之间的“同步”创新,三者之间相互作用,相互促进。但是,广义政府的诸方面发展是不平衡的,它们的改革和创新将分轻、重、缓、急进行。实践证明,随着经济体制改革的深入和社会主义市场经济体制的初步建立,首先对政府改革和创新的呼声最大的是作为狭义政府的改革和创新,正因为如此,人们往往对政府改革、创新问题最为关注的就是狭义政府的改革和创新,很少联想到广义政府的改革和创新,这是带有片面性的。事实上,如果没有广义政府的配套改革和创新,狭义政府的改革和创新就很难顺利进行并卓有成效。在中国,人大的创新、司法的创新与政府的创新同等重要,一个都不能或缺。再次,作为“政府体系”的综合创新。前文已述及,学界提出“政府体系”概念,这也是一种创新,并有学者主张用“政府体系”替换“政府”概念,这是值得商榷的。不过,使用“政府体系”概念,旨在将“政府”概念扩大到国家机构以外,把政党,尤其是执政党,把企业,把社团、群众自治组织等,也包括在“政府”之内,这在一定程度上反映了当下的中国国情。目前,被学者们列入“政府体系”的各主体无一不面临改革创新的历史性选择,尤其是政党、执政党、企业等等的改革和创新,其中,执政党的改革和创新最为核心和关键。通过它们的创新,一方面,借此理顺它们同国家、政府的关系,另一方面,也作为政府(狭义和广义的)创新的生态环境创新来同政府(狭义和广义的)创新产生互动效应,将政府综合创新推向新阶段。以上三个层次的政府综合创新,自然形成三个同心圆,最中心的圆是狭义政府综合创新,其他两个圆都是它的生态环境的综合创新。这三者之间互动互补,任何一方面的创新都不可或缺,由此构成当代中国政府综合创新体系的全景式画面。

  

   第三、政府理论、制度、技术、实践的综合创新

  

   中国国家主席江泽民2000年6月在宁夏、甘肃考察工作时,提出了“体制创新”、“科技创新”、“理论创新”的概念。6月30日,江泽民在为美国《科学》杂志撰写的社论中提出要“推进知识创新、技术创新和体制创新,提高全社会创新意识和国家创新能力,这是中国实现跨世纪发展的必由之路。”2001年在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中,他又用“制度创新”替换了“体制创新”的提法。国家副主席胡锦涛在有关讲话中,还与理论创新相适应,提出了“实践创新”的概念,要求各级领导干部充分发挥历史主动性和革命创造性,不断研究新情况、解决新问题、创造新经验,努力推进党的理论创新和实践创新。根据国家领导人的讲话精神,我们拟把政府综合创新的具体内容概括为:政府理论创新、政府制度创新、政府技术创新和政府实践创新。只有将这四方面创新有机地结合起来,才能较完整地构成政府综合创新。其中,政府理论创新,主要是关于政府起源、政府性质、政府目的、政府规范、政府环境、政府结构、政府功能以及政府发展等等方面的知识、观念的创新;政府制度创新,主要是关于政府民主制度、政府法律制度、政府经济制度、政府文化制度以及政府体制、政府运行机制等方面的创新;政府技术创新,主要是关于政府现代化的工具、技术、网络、手段、方式、方法方面的创新;政府实践创新,主要是关于政府公共管理活动中对国家事务、社会事务以及自身内部事务进行治理,解决公共问题、提供公共服务、取得公共收益最大化的行为创新。这四个方面的政府创新是一个有机的整体,缺一不可。相对于政府理论创新来说,政府的制度创新、技术创新和实践创新可归结为实践创新范畴。政府理论创新源于政府实践创新,而政府实践创新又有赖于政府理论创新先行,政府实践创新检验政府理论创新,推动和发展政府理论创新。政府理论创新的实现程度,取决于政府实践对于政府理论创新的需要程度。既然政府制度创新和政府技术创新属于政府实践创新范畴,那么,为什么又将它们从政府实践创新中凸显出来呢?这是因为相对于政府理论创新和实践创新而言,政府制度创新和政府技术创新是介乎其中的桥梁或纽带。一方面,政府理论创新不能直接作用于政府实践创新,而只能通过政府制度和技术创新的中介间接地作用于政府实践创新。同样的政府理论创新可以作用于各种不同的政府制度创新和政府技术创新,进而作用于不同的政府实践创新。另一方面,政府制度和技术及其创新的缺失或不完善(体制性障碍)可能误导或反向作用于政府的实践及其创新,产生消极的负面影响,导致偏离政府公共管理实践的价值取向。

  

   因此,一旦政府理论创新问题解决之后,能否有政府制度,政府技术创新及时跟上去就是起决定性的因素,也就是说,我们不能仅仅停留在倡导和尽可能实现政府理论创新层面,还要努力通过政府制度和技术创新将政府理论创新贯彻到政府实践中去,进而实现政府实践创新。除了政府理论创新和政府实践创新的关系、政府制度和技术创新中介于政府理论和实践创新的关系外,还有政府制度创新和政府技术创新之间的关系。简言之,政府制度创新(选择)不能超越政府技术创新、变迁内在规律,政府技术创新依赖于政府制度创新。总之,一方面政府理论创新不能超越政府制度创新内在规律,政府制度创新不能超越政府技术创新内在规律,政府技术创新不能超越政府实践创新内在规律,这体现着唯物论;另一方面,政府实践及其创新依赖于政府技术创新,政府技术创新依赖于政府制度创新,政府制度创新依赖于政府理论创新,这体现着辩证法。政府理论创新、政府制度创新、政府技术创新的出发点和归宿点都在于政府实践创新。政府理论创新领先,政府实践创新第一,做唯物论和辩证法的统一论者,这是我们研讨政府创新问题必须确立的一个基本理念。

  

政府创新有赖于“政府自觉”


   在中国,政府综合创新势在必行,但是,政府综合创新是不可能自然而然地实现的,而只能有赖于“政府自觉”。如果我们不刻意思考一下“政府创新”与“创新政府”这两个汉语词汇有什么不同,还以为这两个词义很相近或相同,其实不然。“创新政府”属于被动态概念,它置政府于被创新客体地位,谁来创新政府,创新主体不一定是政府;而“政府创新”则属于主动态概念,它置政府于创新的主体地位,内含政府自创,发挥政府自觉的主观能动性。事实上,政府创新动力来自内外两方面。外部动力有政党特别是执政党、有国家、有社会、有公众等等,内部动力则主要来自政府主体能动作用的发挥,来自政府自觉,这是具有决定性意义的。政府创新的外动力只有通过政府创新内部动力才能发挥作用。如果没有政府主体能动作用的正确发挥,如果没有政府自觉,政府综合创新就难以实现。

  

费孝通先生在《经济全球化和中国“三级两跳”中的文化思考》一文中明确提出“文化自觉”概念。费老认为“文化自觉”是当今时代的要求,它指的是生活在一定文化中的人对其文化有自知之明,并对其发展历程和未来有充分的认识。也许可以说,文化自觉就是在全球范围内提供“和而不同”的文化观的一种具体体现[9](注:费孝通:《经济全球化和中国“三级两跳”中的文化思考》,《光明日报》,2000年11月7日。(点击此处阅读下一页)


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