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乔耀章:关于“民政”问题的理论探微

更新时间:2019-07-12 19:30:01
作者: 乔耀章 (进入专栏)  
开始推进民权的诉求。多少仁人志士为此长期不懈地求索,孙中山、陈独秀、李大钊、毛泽东等贤达人士认为民权思想当是不言自明的,要逐步创造条件把民权理念提上议事日程,并逐步把民权从价值层面推向政治操作层面。如孙中山倡导“三民主义”,其中“民权主义”是其核心和旗帜,他主张“民权革命”,认为民权主要就是人民的力量,强调要把民权落脚在“民治”上。又如,倡导人民当家作主、实现人民民主是毛泽东思想的重要内容,关于著名的“周期律”的“窑洞对”就是证明。

  

   正如民政与人政既有联系又有区别一样,民权与人权也是既有联系又有区别的,限于篇幅本文对此不作具体辨析。民权同民主一样是一个多义词,涉及多领域。如,民主就有经济民主、政治民主、文化民主、社会民主等领域的“四大民主”;民权亦即主权在民,就有经济主权、政治主权、文化主权、社会主权等领域的“四大民权”。它们之间的相互关系是非常复杂的。根据马克思主义关于政治是经济的集中表现这一基本原理,通常人们一提起民主,认为就是政治领域的民主,人们一提起民权,认为就是政治领域的民权,似乎民主、民权就是政治民主,就是政治权利,刺激政治家们高度敏感的政治神经。其实,这是值得商榷的。因为政治是经济的集中表现的原理,政治反作用于经济的原理,是取决于经济决定政治这一唯物主义的根本原理的。没有经济民主,没有经济主权,特别是没有生产资料的所有权、占有权、支配权,哪来真正的政治民主,哪来真正的政治主权,哪来真正的政治权利。因此,民权,尤其是生产资料所有制方面的民权更具有归根结蒂的决定意义,当然,生产资料所有制的性质及其实现形式取决于其自然历史过程。我在2005年发表的《从“造福”到“谋福”再到“谋权利”》一文,曾经特别强调领导者要牢固树立为老百姓“谋权利”的观念,这是贯彻落实以人为本的科学发展观,构建和谐社会的客观要求。同样,我认为民政也应当为人谋人权,为民众谋民权,这是民政理论和实践工作一切立论的依据。

  

   由此可见,民政离不开民权,而民权与民主密切相关,民主、民权是公民社会的产物。民权存乎社会。民权的表现形式之一是公民在公民社会的政治领域享有的民主权利。民权是根本的民利。民权、民主权利才是人民、公民、公众、民众的最高、最根本的利益,不同于一般的人民群众利益。按马克思主义的基本观点,民主权利总是具体的历史的亦即是有条件的。因为权利永远(决)不能超出社会经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。在当今中国社会主义初级阶段怎样才能最大限度地保障人民群众的基本权利,是民政理论与实践工作中又一个需要直面研究的严峻课题。

  

民政与民生


   一般说来,相对于民生问题而言,民政的民本、民主、民权问题并不是目的,切实解决民生问题才是目的。在我国,“民生”与“国计”相提并论。在现代社会中,民生和民主、民权相互倚重,分为两个基本序列:其一,民主、民权→民生;其二,民生→民主、民权。一方面,民主、民权是民生的前提、基础或保障,没有民主、民权,民生就难以真正实现和保障。如孙中山的“三民主义”中“民生主义”就是以“民族主义”、“民权主义”作为前提和基础的,“民生主义”是民族主义、民权主义的落脚点或归宿,主要有平均土地与节制资本两大问题构成,其实质是最大限度发展中国资本主义经济,同时带有一定程度的主观社会主义的色彩。该实质问题关涉到民生问题之根本。另一方面,在民主、民权问题基本或根本解决之后,民生问题当适时适度地跟进,通过民生问题的逐步解决,进而使民主、民权问题落实到实处。我曾经在《人民日报》华东版发表短论,认为民生问题,实质上是民主、民权问题,认为人们可以从民生问题反观民主、民权问题,检测民主、民权建设、达到或实现的程度,认为以民主促民生是民政事业发展的总的趋势。

  

   《辞海》对“民生”的解释是“人民的生计”,这是一个带有人本思想和人文关怀的词语,其语境中显然渗透着一种大众情怀。“民生”一词有广义和狭义之分。广义的民生是指凡同民众生活相关的事情都属于民生范围内的事情,涉及人的需求的不同层面,不同方面;狭义的民生是指社会层面上的民众基本生存和生活状态,以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益的保护等等。一般说及民生问题首先是从“民生”的狭义着眼的。就我国目前来说,人们最关心、最直接、最现实的民生问题主要有就业、教育、分配、社保、住房、社会稳定等等。它包括民众的衣、食、住、行、用、教育、就业、生老病死等方面的事宜。如《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出,坚持民生优先,完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排,推进基本公共服务均等化,努力使发展成果惠及全体人民。有学者研究认为:在民生问题的相互关系上,就业是民生之本,即“就业”是人民生存和生活的根本;分配是民生之源,即“分配”是人民休养生息的源泉;社保是民生之依,即“社保”是人民生存和发展的依托;稳定是民生之盾,即“稳定”是人民安居乐业的可靠保障和坚强后盾。当然,民生问题涉及面相当广泛,并不是所有的民生问题都是民政问题。如前所述,民政可从人类社会层面,国家、政府层面以及职能部门这几个层面加以考量。不同层面的民政问题,有其不同的内容及其表现形态,它们有所区别,又有共同之处,这个共同之处就是凡是民众自己能够自我解决、自我处理的民生问题,就不必成为民政问题。也就是说一方面凡民众不能自我解决和处理的民生问题,即要成为“公共民生问题”或“民生的公共问题”亦即成为民政问题。另一方面,不同层面的民政问题,直接对应不同层面的民生问题,相比之下,作为政府职能部门的民政部门面对的民生问题更加直接,更加稳定,也更加普遍。正是从这个意义上,我赞成这样的观点:“虽然民生的全部不是民政,但民政工作的全部是民生。”把“民生为本”作为民政的出发点和落脚点,应切实把促进就业放在经济社会发展优先位置,实现居民收入和劳动报酬的两个“同步”增长,推进基本公共服务均等化,使发展成果惠及全体人民。

  

   由此可见,我们应当站在中国共产党的宗旨、国家的社会主义性质、政府的人民本色的价值高度,勇于和善于认识与处理好民政理论与实践中的民主、民权和民生的相互关系问题。切实做到以民主、民权保障民生,有民主、民权保障的民生才是幸福有序的;以民生促进民主、民权,有民生基础的民主、民权才是真实牢固的。

  

民政的生态


   民政生态是民政理论与民政实践的前提、依据和实施影响的对象。民政生态与民政工作的有机统一,是民政生态学的基本要求,也是我们党实事求是思想路线在民政领域的贯彻执行。

  

   民政生态是民政理论的重要组成部分,也是研究民政职能问题的逻辑前提。生态(ecology)一词,一般是指生物有机体的生存或生活状态,尤指生物之间和它们与环境之间环环相扣的关系。1869年美国生物学家E. 海克尔(Ernst Haeckel)最早提出生态学的概念,它是研究植物及其环境间,动物与植物之间及其对生态系统的影响的一门学科。此后生态学已经渗透到各个领域。“生态”一词涉及的范围也越来越广。应当指出的是,我们在解释“生态”一词时,再次用了“环境”这个概念。环境(environment)一词是指周围的一切事物。相比较而言。“环境”概念要比“生态”概念宽泛。它们主要的不同之点在于:“生态”一般指有机事物,而“环境”有时指无机事物,前者如“森林”,后者如“堆木”。为了叙述方便起见,我们常把生态与环境合为“生态环境”。具体可细分为内生态环境和外生态环境两类。这种分类也只具有相对意义。

  

   一方面,由于上文分析了民政与政府相联系的问题,所以有必要首先分析“政府生态”的相关问题。政府生态,又称“行政生态”,是指政府自系统产生、存在和发展的外部生态、环境各要素和条件的总和。自1947年美国公共行政学家,哈佛大学教授约翰·高斯发表《政府生态学》一文之后,作为政府生存发展的外部条件的政府生态才逐步引起人们的广泛重视和研究。我国学者也非常重视政府生态问题的研究。学术界一般把政府与国家相联系,即把作为国家机构的政府,视为国家的派生物、代表者。这有三个维度,即:宏观政府亦即广义的政府,指整个国家机构包括立法、行政、司法等在内的国家机关;中观政府亦即狭义的政府,指国家机构的一部分,也就是国家机构中依法行使权力的行政机关;微观政府即指国家(立法或行政或司法)机关中的个人如具体官员等。如果我们将政府自系统定格在中观政府即狭义政府的层面,那么,政府生态就由自然、社会、国家、政党、市场、企业、社团、公民、国际社会等要素构成,由此形成政府管理的可持续发展和政府生态安全链,初步建构出宏观生态理论的基本框架。由此形成自然、社会、政治、国家与政府的关系和宏观政府生态要素。可见,从民政与政府关系的联系视角看,民政生态亦即政府生态。

  

   另一方面,又由于上文分析了民政与政府相区别的问题,所以还有必要进一步探析作为政府职能部门之一的民政生态与政府生态之间相区别的方面。前面已经述及民政与人、人类社会的关系,在这个意义上说,民政亦即人政、人类社会之民政,民政的生态环境首先是指民政的自然生态环境,亦即人类社会民政的“外”生态环境。

  

   相比之下,民政的“内”生态环境是由社会系统内部的诸层次子系统构成的,大体可分为社会民政系统、国家(立法、司法)民政系统、政府(行政)民政系统和政府职能部门的民政系统,它们构成“同心圆”。对于作为政府职能部之一的民政部门来说,社会系统、国家系统和除民政部门以外的政府系统其他部门又构成其“外”生态环境。

  

   进而言之,政府系统的其他职能部门则又成为政府职能部门之一的民政部门的“外”生态环境,民政部门又自成为“内”生态环境系统。如就全国而言的民政部,各省、自治区、直辖市的民政厅,各地、市、州、盟的民政局,各县、市、旗的民政局,各乡镇、民族乡镇的民政所,又自然构成由上而下或由下而上垂直互动的民政系统的内生态环境。

  

   依据唯物辩证法的基本原理,一方面,民政生态决定、影响、制约着民政理论与实践,有什么样的民政生态环境就可能有什么样的民政理论与实践。民政的自然生态环境决定、影响、制约着民政的社会生态环境、民政的国家生态环境和民政的政府生态环境;民政的社会生态环境决定、影响、制约着民政的国家生态环境和民政的政府生态环境;民政的国家生态环境决定、影响、制约着民政的政府生态环境;民政的政府生态环境决定、影响、制约着作为政府职能部门之一的民政的历史类型、民政理论和民政实践、民政职能和民政制度等等。另一方面,作为政府职能部门之一的民政自系统不会消极被动地存在,它也能动地反作用于政府的其他部门,能动地反作用于公民、社团、企业、市场、政党、政府、国家、社会及国际社会和自然生态环境。民政自系统对民政生态环境诸方面要素的能动的反作用力的大小及其方向和程度,直接关涉到民政系统存在和发展的理由、价值及其目的。

  

  


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