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乔耀章:关于“民政”问题的理论探微

更新时间:2019-07-12 19:30:01
作者: 乔耀章 (进入专栏)  

民政与政府


   当我们从字面上或本质上把“民政”新释为“人政”的同义语时,并没有刻意把“人政”同“民政”加以区别。其实,“人政”具体表现在多方面,如党政、国政、行政、军政等等都只是人政的不同分工或不同类型,都是围绕着人展开的。但是当民政作为一项职能和一个工作部门来说时,“人政”与“民政”的区别是不能忽视的。“人政”大体可分为两类:一类是具体的个人必须凭借自己的能力自我处理、料理,也能够自我处理、料理的事务(类似于父母对孩子说的“自己的事情自己做”);另一类是具体的个人自己不能做、不会做或不愿意做的事务。前者不归口于民政部门工作;后者则归口于民政部门工作,成为公共性事务由政府的专门职能部门处理、料理。这样民政与政府便发生直接的关联。那么,民政与政府的关系怎样呢?

  

   有民政系统的民政人认为,作为国家或政府职能部门的民政是政府(广义或狭义)的“缩版”或“二政府”,民政是“人民政府”的缩略语,实为“政府”的同义语,人民政府去“人”、去“府”即为“民政”。这种对民政与政府关系的理解虽然形象且也不无新意,但是,这种理解似乎通过“放大”民政和“缩小”政府而把民政与政府混淆或等同起来,既不利于阐明国家、政府产生以前有没有民政和国家、政府消亡以后有没有民政存在的问题,也不利于阐明国家、政府存在的历史时期内,国家政府的其他职能部门同民政职能部门的职责及其分工合作关系。我以为,一方面,在国家、政府产生以前就有民政,在国家、政府消亡以后仍有民政;另一方面,在国家、政府存在的历史时期内,民政首先和主要的是政府的一个相对独立的职能部门,但同时又不局限于这个相对独立的民政职能部门,其他的职能部门都是围绕着民政或人政而展开工作的职能部门。这里关系到对“政府”的新解说。

  

   作为概念或术语的“民政”和“政府”都迟于作为实体的民政和作为实体的政府的存在。在我国,作为概念的“民政”一词在先秦古籍中没有,但有近似于民政意义的“民事”之说,该词最早见于《两汉会要》,其中把民政作为15个门类的社会事务中的一种。在《宋史》中有民政的记载。明清以降,学者和官方普遍使用民政一词。然而,作为实体的民政却要早得多。如上所说,最宽泛意义上的民政事务同人类社会与生俱来。也有学者认为民政事务萌发于原始社会末期,而到了奴隶社会中后期,民政事务就有了明显的发展。作为概念或术语的“政府”,在我国的古籍《资治通鉴》中有“李林甫领吏部尚书,日在政府”的记载。在唐代政府指“政事堂”。《宋史·欧阳修传》有明确的“政府”概念,指“枢密院”和中书省,合称“二府”。然而作为实体的政府,尤指作为国家机构的政府,是随着社会分工、私有制、阶级、国家的出现才产生的。作为国家机构的政府最终要回归社会,走向消亡。而民政则要与人类社会共存。

  

   通常人们认为只有政府的民政部门才是为了民政而存在的,政府的其他部门则并非如此。其实这是把民政“缩微”了。无论从历史还是从现实看,都是把民政视为政府的一个组成部分,都认为是民政隶属于政府,是民政小于政府,而不是政府小于民政。但是,如上所述,如果从民政的发生学,从民政的性质和民政的本质以及民政的未来发展趋势看,倒是民政部门应大于政府的其他部门,民政部门的地位应高于政府的其他部门,而不是相反。因为民政是常态(在)的,与时俱进的,然而作为国家机构的政府则是非常态的或历史的。作为国家机构的政府的其他部门将随着历史的发展而趋向消亡,唯独民政部门却是常在的,并随着社会的发展而不断发展并臻于完善,除非人类社会走向终结。

  

   需要强调指出的是,应当对民政及其民政部门的职能地位与作用进行再思考,再认识。虽然民政和政府都是一个历史的范畴,但是,民政的历史范畴可视为等同于人类社会的历史范畴,它是被“发现”的,具有恒久性;而作为国家机构的政府则同属于阶级、国家的历史范畴,它是被“发明”的,具有某种暂时性。从民政和政府的起源看,民政的起源要远早于作为国家机构的政府的起源。作为国家机构的政府自行消亡以后,民政仍将伴随人类社会而存在。然而,问题的关键在于,在民政和作为国家机构的政府彼此共存同在的历史时空范围内,它们的职能如何定位。从大历史观来看,在民政与作为国家机构的政府共存的整个历史时期内,它们的基本关系应表现为:作为国家机构的政府,具有统属性,侧重于“大民政”,为了特定历史阶段的所有人,包括强势人群和弱势人群在内;而作为政府职能部门的民政,具有某种隶属性,侧重于“小民政”和以弱势人群为对象。它们之间的互动过程是一个彼消此长的历史过程,作为政府职能部门的民政工作是政府其他职能部门工作的出发点和落脚点,它不应当成为整个政府系统(政府之“木桶”)的短板。换言之,政府其他职能部门的工作归根结蒂都是为着民政,当作为政府职能部门的民政工作做大,做强之时,就是作为国家机构的政府逐渐回归社会,逐渐走向自行消亡之日。

  

   由此可见,当“政府”被逻辑地区分为作为国家机构的政府与非国家机构的政府之时,民政与政府的关系会出现不同的情形。历时态的民政与政府的关系往往呈现出社会民政——(国家)政府化——民政社会化的变迁趋势;共时态的民政与政府的关系往往呈现出互动趋势。如果说民政实质上是人政的阐释能够成立的话,那么由此可以推断:凡人政的不一定都是民政的;凡民政的都是政府的,但不一定都是作为国家机构的政府的,从(公共)行政现代化、治理与善治的理论视野看,非国家机构的政府(或NGO)也承担着一定范围的民政;凡作为国家机构的政府的民政,也不只是政府职能部门之一的民政部门的专职,从一定意义上说,民政是政府的聚焦或缩影,政府则是民政的拓展或放大。

  

民政与民本


   现代民政有赖于民本基础上的民主和以人为本,而传统中国社会有的只是民本,恰恰缺乏的是民主和以人为本。历史上的民政,务在“弱民”,本在“制民”。“民唯邦本,本固邦宁”,是我国传统的治国理念。“民本”相对于“君本”、“官本”而言,其原意是指我国古代的明君、贤臣为了维护和巩固统治阶级的根本利益而提出的一种统治观,其基本思想主要在重民、贵民、安民、保民等。作为一种治国理念,一方面,民本思想揭示了较为深刻的执政或统治的规律,另一方面,也客观存在着历史的和阶级的局限性,这种局限性主要表现在它与“民主”和“人本”有着本质的区别。

  

   先看民本与民主的主要区别。民本强调的是整体概念,是个伦理道德的范畴,往往与“为政以德”相通,实质上是君主”君本的另一种表达法。从政治统治角度看,国家的主权在君,视民为国家之本,是以民作为君主的统冶对象为前提的,君主统治不对民负责,民本只是构建了“民贵君轻”的政治伦理道德关系。民主则是张扬个体概念,是个政治范畴,强调权力制约与法律基础,设定国家的主权在民,民是国家政治之基,主张“民有、民治、民享”,统治者首先应当对人民负责。从理论上说,民本思想是封建专制时代的产物,是为专制政治统治服务的,它与君主思想、忠君思想、官本思想密切联系,已深植于中国社会的土壤或骨髓之中,渗透到中国人的血液里,只要有适当的机遇,民本思想就会顽强地表现出来,影响、控制和规约着中国社会和中国人的思想与行为。民主思想则是后君主专制时代的产物,是为现代共和政体服务的,对于中国来说,它还是一个舶来品,它被引进到中国以后,首先遭遇到中国传统的民本思想的顽强抵制,难以在中国社会和中国人的思想中扎根。因此,在当今中国的民政理论与实践工作中,怎样珍惜民本思想文化的历史传统,正视民本思想有余、民主思想欠缺的现实,努力开拓从民本趋向于民主的未来,把民本提升、推进到民主,而不是让民主的历史选择“返祖”回到民本的历史,仍然是一个需要直面研究的严峻课题。

  

   再看民本与人本的区别。这里的“人本”有两种指向,一种是指“人本主义”;另一种是指“以人为本”。其中,“人本主义”是西方资产阶级、资本主义的思想体系,在西方,“人本”是相对于“物”和“神”的“物本”、“神本”而言的,由此在理念上确立了“人主神次”,以及“人本物末”的主客体关系。在西方社会发展进程中,人本及人本主义肯定了人的主体、本位地位,颂扬了人的个性解放,颠覆了封建神权,催生了现代社会的民主法治政治,起到了独特的历史进步作用。这种人本与人本主义、人道主义有着密不可分的历史联系。西方社会人本主义中的“人”一般说来都是抽象的人,人本主义中的“本”一般说来就是资本,所以人本主义实质上是以资本为本位的,一切以资本的有无与大小为转移。但是“人本主义”与“以人为本”是不能相混淆的,其细微之处的区别不可忽略。“以人为本”是以胡锦涛为总书记的党中央提出的科学发展观理论中的核心内容。这是中国共产党人的理论制高点和执政新理念。科学发展观中的以人为本中的“人”首先和主要的是指最广大人民群众,在当代中国就是以工人、农民、知识分子劳动者为主体,包括社会各阶层在内的最广大人民群众;以人为本中的“本”即指根本、出发点、落脚点,在当今中国首先和主要的就是最广大人民的根本和长远利益。以人为本的科学理念超越了“官本”和“民本”以及“人本”和“资本”的历史局限,突出了包括官员在内的人的社会本位和“民主”趋向的最高价值目标。

  

   由此可见,如果历时态和共时态地考察“民本主义”、“人本主义”和“以人为本”三者之间的关系和联系,我们就会发现,一方面,它们分别处于人类社会发展进程中的前后相继的封建社会、资本主义社会、社会主义社会三种形态,从民本到人本再到以人为本,以此消彼长的历史承继关系展示其基本的发展态势,但是另一方面,它们又往往共存于同一个时态,当今之中国尤其如此。在当今中国的民政理论与实践工作中,怎样处理好一定程度的民本主义、人本主义的事实与以人为本的价值取向之间的历时态与共时态的关系,依然是一个需要直面研究的严峻课题。

  

民政与民权


如果民政有赖于民主的观点能够成立的话,那么,民政、民主也有赖于民权。由于传统中国缺乏民主,只是比较富有“民本”,那么民本与民权能否勾连呢?有关学者的研究表明,在古代中国民本思想里,有一定的民权观念已经发育出来,只是受制于民本思想的表达形式,还缺乏明确的行为制度操作概念的民权。按照价值法则、政治法则和程序法则三分法,在古代中国,由于程序法则主要是专制体制,致使在价值法则、政治法则层面孕育的比较“微弱”的民权思想不可能发育完整,这是古代中国民权思想与近代西方民权思想的本质区别所在。这个区别,不是有无的区别,而是多少的区别。到了西学东渐,欧洲启蒙思想(主权在民的思想)与先秦民本思想相接引,(点击此处阅读下一页)


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