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乔耀章:公共管理体系与公共道德体系初探

更新时间:2019-07-12 19:26:55
作者: 乔耀章 (进入专栏)  

  

   公共管理体系与公共道德体系初探一、公共管理及其体系类型一般来说, 公共管理与公共管理学是有区别的, 前者侧重于实践活动领域或指专业, 后者则侧重于理论领域或指科学门类、学科, 为了叙述方便起见, 本文对此不作严格区分。在我国,“公共管理”这一概念广为人们使用, 是近几年来的事。按照夏书章教授的说法, ( P17- 18) 解放前就引进了行政管理学。解放后于1952、1953年全国高校院系调整, 将政治学等学科撤销, 行政学亦随之停止教学研究。至1979年底, 邓小平发出政治学等学科要“赶紧补课”的号召后, 行政学、行政管理学作为政治学的二级学科也随之恢复、重建、发展起来。行政学、公共行政学、行政管理学等学科名称至今仍有沿用。后来, 国务院学位委员会修订学科专业目录, 把行政学、公共行政学、行政管理学从政治学学科划转到公共管理学学科。

   当我们提出和论及公共管理问题时, 不仅关涉到如何解读“公共管理”及其体系的构成, 而且关涉到行政管理或行政管理学、行政学、公共行政学与政治学的关系问题, 还关涉到行政管理与公共管理的关系问题。至于行政管理或行政管理学、行政学、公共行政学与政治学的关系问题, 自从学位委员会将专业目录调整归宿为公共管理和管理学门类以后, 似乎已成为“合法”的“定论”, 因此这个问题已不必在本文讨论。我们这里主要研究和讨论的是行政管理及其行政与管理的关系, 行政管理与公共管理的关系以及公共管理体系这三方面的问题。

   第一, 行政管理及行政与管理的关系问题。人们一般认为, 管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动, 而行政活动或行政管理活动则同国家和政府的历史一样悠久。也就是说, 从发生学上讲, 人类原始社会或前国家社会有管理而无行政。但是, 这个观点是可以进一步探讨的。事实上, 管理和行政都是人类社会活动同一过程的两个方面, 只要有人存在, 就要有管理, 就有行政。但管理是一个非常宽泛的概念, 其最微观的主体可以是个人即个人自我管理、自我料理; 而行政也是一个非常宽泛的概念, 一般指行政事务, 推行执掌政务, 行政的最微观主体至少有两个人以上, 如丁口之家就有行政即家政。从这个意义上说, 行政天生具有“公共性”特质。正因为如此, 行政管理可以视同为“公共管理”。可见, 原始社会或前国家社会是有行政、有政治的, 只是同国家社会的行政、政治有着不同的性质、内容和形式罢了。即使是在国家社会行政、政治存在的历史时期内, 非国家的行政、政治也还是存在着的。 ( P89、86) 问题在于, 当管理和行政普遍存在于人类社会或管理与行政同人类社会与生俱来时, 它们是什么关系? 尤其是国家存在时期的行政与管理的关系, 是等同关系、并列关系还是互涵关系抑或是交叉关系? 一般说来, 管理是在特定组织内管理者通过计划、组织、控制等一系列活动来合理协调配置各种资源以达到组织既定目标的活动过程, 它可以微观到具体事务的处理、料理。而行政则是一种特殊的管理, 其特殊性在于它主要侧重于宏观性、全局性、战略性事务的处理。正如马克思所说,“行政是国家的组织活动。” ( P479) 即国家在推行、执掌国家政务及社会公共事务过程中的活动, 主要包括立法活动、司法活动和行政活动, 其中立法活动和司法活动也同时具有行政性。此外, 在政党政治的条件下, 政党活动也同样具有行政性。根据马克思主义的观点, 国家是从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量,  ( P166) 因此国家的行政具有宏观性和强制性等特点。它涉及何为政、谁之政、谁来行、如何行、行其果以及道德层面的行政即行正、行公正等问题。当我们把管理定位在具体政务、事务的处理和料理, 而把行政定位在重大的全局性战略性政务、事务的执掌和推行时,“行政管理” 就有了全新的关系和特定的内容。在多年的教学研究中, 我把“行政”与“管理”的关系界定为: “行政性质与行政层级成正比, 而管理性质则与行政层级成反比”。即在纵向的不同行政层级上, 我将行政管理中的“行政”解释为: 行政性质与行政层级成正比, 行政层级越高越具有行政性质, 而较少具有管理性质, 行政层级越低越具有管理性质而较少具有行政性质。反之, 我将行政管理中的“管理”解释为: 管理性质与行政层级成反比,行政层级越高越少具有管理性质而较多具有行政性质, 行政层级越低越具有管理性质而较少具有行政员往往更具有行政性质。在横向的不同行政部门或同一行政部门的不同行政职位上, 领导职务公务员往往更具有行政性质, 主要从事行政, 力求宏观调控; 而非领导职务公务员则更具有管理性质, 主要从事管理, 力求微观搞活。需要指出的是, “行政管理”(adm inistration management)这一理论概念或学术术语颇有中国特点, 它们既不是简单的并列, 也不是同义的反复或叠加。其中的“行政”是统领、主导、规约、修饰或限制管理的, “管理”则是服从于从属于行政的, 而不是相反。还需要指出的是, 在我国政府行政管理的实际过程中, 那种经常出现的政府行政管理管了许多不该管、管不了、也管不好的事, 以及不同行政层级、不同行政部门之间推诿扯皮的现象, 大都与在理念上没有分清和处理好行政与管理的角色定位关系有关。

   第二, 行政管理与公共管理的关系问题。如果单从字面上看,这两个概念中的“管理”是共同的, 只是管理的前置词不同, 一个是“行政”,一个是“公共”。夏书章先生指出, 行政管理学,初译行政学或公共行政学, 实际上英文原文即公共管理学; 而且, 行政天生具有公共性特质, 在英文administration前通常有public加以限制、形容和修饰。从这个角度看, 行政管理与公共管理在本质上是一致的。但是, 行政管理与公共管理在一些方面还是存在着一定的差异, 这种差异较明显地表现为以下几点:

   其一, 如前所述, 在现有的学科分类上, 行政管理属于二级学科, 而公共管理则属于一级学科, 如果把它们等同视之显然是不合适的, 它们的学科内涵和外延及主客体的内容是不同的。

   其二, 从“静态”维度看, 无论是行政管理还是公共管理都有广义和狭义之分。在夏书章教授看来, 行政管理学又称行政学, 或公共行政学、公共管理学、公共行政管理学。他认为行政管理有狭义和广义之别, 前者指政府部门的行政管理工作, 后者则指非政府机构中的具有行政管理性质的工作。公共管理也有狭义和广义之别,前者指政府工作的狭义的公共管理亦即政府管理, 后者指不限于政府工作的广义的公共管理。在管理的权威性、管理范围的广泛性和管理事项的多样性方面, 广义的公共管理仍不及狭义的公共管理; 而在管理的效率和效益方面, 广义的公共管理又常常优于狭义的公共管理。( P4)

   其三, 从“动态”维度看, 有学者认为, 行政管理或公共行政先在于公共管理, 把公共管理视为行政管理或公共行政的发展形态或未来情景。如张康之教授在其《公共管理导论》一书中就列出“从公共行政学到公共管理学”一节内容, 专门从动态角度论述了从公共行政学经过新公共行政学发展到公共管理学的问题。 ( P11- 24) 他认为, 公共行政是在近代社会中成长起来的, 管理型社会治理模式和未来服务型社会治理模式中的行政管理都属于公共行政的范畴, 但却是公共行政发展的两个阶段, 他把迄今为止的公共行政称之为管理行政, 把未来的公共行政称之为服务行政。公共管理是由管理行政发展起来的, 在未来的发展过程中, 又会在公共管理中生成服务行政的形式和内容。鉴于公共管理与作为管理行政的公共行政之间的这种历史渊源关系, 在谈论公共管理时, 需要从公共行政的历史演进中去发现公共管理登上人类社会治理历史舞台的必然性。再如, 高小平研究员在为苏保忠主编的《公共管理学》一书所作的序中指出: 公共管理学是在传统的行政学、管理学基础上发展起来的, 源于行政学又宽于行政学。 ( P111)

   其四, 从价值取向上看, 有学者认为行政管理与公共管理之间存在着一些实质性的区别。中南民族大学的苏祖勤、陈祖耀、黄翘云发表文章, 初步探讨了中国行政管理学派的形成、特征、内容及发展趋势问题, 认为我国行政管理学已经形成三大学派, 即夏书章学派--- 中国特色的行政管理学派; 郭济学派--- 中国公共行政学派或公共管理学派; 欧阳雄飞学派--- 中国行政管理学“+”字型学派。作者认为, 郭济学派是近几年来形成并有较大影响的学派, 在全国掀起了一阵“公共管理”热潮。此学派的代表作主要有: 郭济主编的《中国公共行政学》, 刘熙瑞主编的《中国公共管理》, 汪玉凯主编的《公共管理》, 张梦中主编的《中国公共管理评论》等。郭济学派认为“行政”、“行政管理”概念有一系列缺失, 而“公共行政”、“公共管理”一词内容要丰富得多, 尤其比公共行政、行政管理更突出了多元主体性, 主张用“公共管理”取代“行政管理”, 主张照搬西方国家的公共行政学、公共管理理论。作者对郭济学派的观点和主张进行了批评, 尖锐地指出, 所谓“公共管理”, 有“无政府”或“无政府主义” 之嫌, 并且认为世界上从来就没有什么“公共管理”, 古今中外, 凡管理都是少数人对多数人的管理, 或少数人对多数人的管制。后来, 卢岳华、苏祖安对该文又作了评析, 更强化了相关的意识。 这种评判是具有其深刻性和警觉性的。

   其实, 从学理上看, 行政管理与公共管理没有哪个“过时”, 哪个“入时”, 而只是论及的侧重点有所不同。公共行政与公共管理的共同点在于突出了行政或管理的“公共”性, 不同点在于是“行政”还是“管理”, 正是基于“行政”与“管理”的不同, 张康之教授才在2002年至2003年间先后编著出版了《公共行政学》和《公共管理导论》两部著作。[10]正因为“行政”与“管理”是有区别的, 在指称“政府行政”或“政府管理”问题上,“公共”性是其行政或管理的题中应有之义, 行政、行政管理与公共行政、公共管理并没有高低贵贱之分, 过时与入时之别, 不必加“公共”二字。加“公共”二字, 一方面,强调它有别于“私人行政”、“私人管理”;另一方面也提醒政府不必介入私人行政管理领域。那种认为提及“行政”、“行政管理” 就一定是单一主体, 政府独家管理, 独家施政, 而提及“公共行政”、“公共管理”, 就必然会突出“公共”性, 就一定是多元主体、共同管理、共同施政,似乎有些牵强, 是值得商榷的。公共管理的理念同行政、行政管理的理念一样, 首先和主要的是在于它的公共性, 即公共性管理或管理的公共性, 而主要不在于突出多元主体的“共同”管理。如果无前提条件地将“公共管理”主要阐释为多元主体之间不分主次的平等的“共同管理”,那么可能会在某种程度上导致淡化或削弱政府管理。

   在我看来, 从实践层面上, “公共行政管理”既有行政又有管理, 可以解读为行政管理、公共行政、公共管理、公共行政管理, 而公共行政管理可视为从行政管理到公共管理之间的“中介”或过渡形态, 它具有行政管理和公共管理的二重特质或属性。相应地从理论层面上, “公共行政管理”可以解读为行政学、行政管理学、公共行政学、公共管理学、公共行政管理学, 它体现出从行政学到公共行政(管理)学再到公共管理学的发展历程。[11]从理论和实践相结合的层面上反映出我国的公共行政管理同时具有衰亡着的传统行政(管理) 因素和生长着的现代公共管理因素彼此共存并相互作用的态势。我国的行政学、行政管理学发展的基本路径是: (公共) 行政、行政管理→公共(行政) 管理→公共管理。

第三, 公共管理体系问题。目前, 我国学术界对公共管理的研究基本采取“游击战”的方式, 即要么集中研究政府管理层面; 要么关注公民参与层面; 要么聚焦于非政府公共组织的“第三部门”层面。(点击此处阅读下一页)

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