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王曙光 王丹莉:中央-地方关系、财政体制变迁与现代化国家治理模式构建

更新时间:2019-07-11 13:27:19
作者: 王曙光 (进入专栏)   王丹莉  
如何进行全国的通盘考虑和综合平衡呢?

  

图1  1952-2017年中央财政收入及全国财政收入占国内生产总值的比重

数据来源:引自国家统计局网站“年度数据”栏目或根据该网站“年度数据”计算得到,http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01,2017年数据根据《2017年国民经济和社会发展统计公报》和财政部发布的《关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告》计算得到


   事实上,在20世纪的80年代,中央政府就不止一次地向地方政府借款,借款总额合计高达689.77亿元。[⑦]因此到了80年代末期90年代初期的时候,中央财力不断恶化。中央到这个程度,很多全局问题就解决不了,中央权威失坠,引发了很多问题。国务院1988 年发布的很多文件即可看出中央面临的这种困境: “要严格执行财政、财务制度,加强审计监督。各地实行财政包干办法以后,要认真执行国家规定的各种财政、财务制度。凡应当征收的税款要按时、足额收上来, 不能违反税收管理权限, 擅自减税免税;不能把预算内的收入转移到预算外, 或者私设‘小金库’。”“各项开支要严格按照国家有关规定支付,不能违反财务制度、会计制度;所有收支都要按规定如实反映, 不得‘打埋伏’、报假账。凡是违反财政纪律或弄虚作假的,审计部门要认真检查处理,问题严重的,要给予纪律处分。”“各级人民政府领导同志要严格按照国家的方针政策,发展经济,管好财政。要进一步加强全局观点,体谅中央的困难,正确处理中央和地方的利益关系。”“要加强对财政工作的领导,积极支持财政部门履行自己的职责,严肃财经纪律。各级人民政府要带头执行国家的财经制度, 不得越权行事, 自作主张, 影响全局, 更不得以或明或暗的方式去指使财政部门违反国家规定处理财政问题” [⑧]。从文件的口气看,中央的困难确实是很大了,这个体制非改不可了。于是,分税制改革应运而生。

  

三、1994年分税制改革后的中央-地方关系


   1、分税制改革的目的是财政分权和政治集权相结合

  

   1993 年11 月,中共第十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》,明确提出了整体推进的改革战略,其中包括要在1994 年起建立新的政府间财政税收关系,将原来的财政包干制度改造成合理划分中央与地方(包括省和县)职权基础上的“分税制”。1993 年12 月15 日国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》, 对分税制的方案进行了详细的说明。

  

   2、分税制财政管理体制的主要内容

  

   (1)明确划分中央和地方各自的政府事权和财政支出的范围;

  

   (2)根据事权与财权相结合的原则,按税种划分中央与地方的收入,明确划分了中央税、地方税和中央与地方共享税;

  

   (3)建立中央对地方的税收返还和转移支付制度以以帮助实现地区平衡,确定中央财政对地方税收返还数额;

  

   (4)同时加快推进国有企业利润分配制度、构建以增值税为主体的流转税体系、统一企业所得税制、改进预算编制、硬化预算约束等等配套改革。

  

   中央与地方共享的收入主要来自增值税和资源税。增值税中央分享75 %, 地方分享25 %。资源税按不同的品种划分,大部分资源税全部作为地方收入,海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税,中央与地方各分享50%。[⑨]

  

   分税制改革之后,中央财政收入上升。中央财政收入占全国财政收入中的比重在1984 年至1993 年呈现出明显的下降趋势,从40.5 %下降至22 %,而实行分税制后,中央财政收入比重显著上升,1994年当年中央财政收入占全国财政收入的比重就升至55.6%,此后一直保持在50%左右。2003年中央财政收入占全国财政收入中的比重为54.6 %。和20世纪90年代初期相比,地方财政收入占全国财政收入的比重则出现了大幅度的下降,分税制实现了财政收入向中央政府的快速和高度的集中。[⑩]

  

   然而与此同时,从财政支出的角度来看,分税制改革后,中国在某种程度上又成为一个高度分权的国家。高度分权是什么概念呢?财政分权体制演变至今,如果用地方政府支出在总财政支出中的相对比重衡量,我国已经成为一个高度分权的国家,甚至可能在世界上也名列前茅。从1978年改革开放到1984年,我国地方财政支出占全国财政支出的比重从未超过50%,1985年跃升至60.3%,此后就基本上一直呈上升状态,2009年起甚至超过了80%。这是一个高度的分权体制。

  

图2  改革开放以来地方财政收入和支出在全国财政收入和支出中所占比重的变化

数据来源:1979-2016年中央与地方财政支出占全国财政支出比重数据引自国家统计局网站年度数据(http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)或根据该网站财政支出规模数据计算得出,2017年数据根据财政部发布的《关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告》(http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/201803/t20180323_2847996.htm)数据计算得到。

  

   但是中国的财政分权体制与俄罗斯是不同的。中国和俄罗斯都有地方之间的竞争,但是中国和俄罗斯的不同之处在于,中国既有中央的集权,也有地方的高度分权,所以很多学者就讲,中国的竞争叫“趋好的竞争”[11],而俄罗斯的竞争是“不好的竞争”,因为中央没有权威。中国这个“好竞争”好在什么地方呢?我们在地方分权的过程当中还维持了中央的政治集中与对官员的奖罚权力。这就既保持了地方的分权,又能有中央的权威。在分税制改革之后,中国特色的财政体制,实际上可以概括为财政分权和政治权力集中的结合,应该说今天这种结合仍然是一个相对比较好的结合。地方在分税制改革之后成为发展地方经济的主体,形成这样一个分块结构,而地方之间的竞争成为地方政府推动经济发展的强大动力。

  

   3、中国的财政体制类似于财政联邦主义

  

   我们如果观察财政体制的分税制改革与经济增长之间的关系,会发现一个明显的现象,就是1994年之后,省级财政支出占全国财政支出的比重几乎都是上升的趋势,而GDP增长率在1994年之后当然也几乎是直线上升的,这可能给我们一个直观的印象,即地方分权跟中国GDP增长的态势高度吻合的,地方分权确实有可能推动了中国的经济增长,其奥秘在于地方竞争。所以中国形成这么一个M型结构[12],即在中央政府下面有各个省,各个省下面又分各个企业,中央是把大量的权力放给地方了,地方政府成为最重要的投资主体。近年来,关于财政分权及其影响的探讨是学术界最为关注的话题之一,很多经济学家热衷于探讨财政分权以及财政联邦机制对于中国经济增长所发挥的作用。[13]学术界往往把中国的财政体系理解为财政联邦主义(fiscal federalism)。很多学者认为财政联邦主义实际上是来源于毛泽东的《论十大关系》,强调地方的分权,这种地方分权实际上是对原来苏联模式的一种修正和颠覆,使得既有中央权威,地方还可以有一定的分权。很多国内外学者认为,改革开放前30年为这种财政联邦主义体制奠定了实践和理论的基础,包括大跃进、“文革”十年等,实际上在地方分权实践的过程中,破坏了原来的高度中央集权的计划经济模式。你想从各部委硬性地把中央计划贯彻下去,那是贯不下去的,因为地方有一定的话语权。因此,在大跃进和“文革”十年形成一种所谓的“创造性破坏”[14]。这种“创造性破坏”,使得中国的体制逐渐跟苏联模式不一样了,慢慢分道扬镳,而变成向地方分权的新权威主义体制,而不是不是完全中央集权的权威主义体制。

  

   因此,中国在分税制改革过程当中,要搞好中央权威和地方分权的平衡,不能顾此失彼,要避免地方分权过度这个问题。我们要追求一个好的地方竞争,要避免坏的竞争。好竞争和坏竞争的区别在什么地方呢?好竞争可以造成地方经济迅猛增长、中央财政收入和地方财政收入同时增长这么一个好的局面,而且有利于市场的发育,有利于市场规则的实施。坏竞争是什么呢?就是导致市场分割、地方保护主义、重复建设、过度投资、中央宏观调控失灵、司法不公、地区差距扩大、环境破坏、地方公共支出下降等等弊端的坏的地方竞争。比如很多地方政府认为,卫生支出、教育支出应该是中央来负责的,因此地方在这些方面的投入就不积极。再比如说地区差距扩大,很显然是中央权威下降的表现。这些都是坏竞争带来的恶果。

  

同时,我们也要避免地方财政支出压力过大导致的问题。实际上从80年代开始,地方的财政支出几乎一直在上升,但是中央的财政支出下降很快,是不断下降的趋势,尤其是分税制改革后,地方政府的财政支出比重较高,达到60-70%。实际上,分税制改革实施10年后,在2002 年,地方政府在全部预算收入中的比重大约为45 %,但却负担了全部预算支出的70 %。即使把中央的返还收入考虑进来, 也不足以达到收支的平衡。中央的转移支付一直没有做得很好,而且有些文献的研究证明,转移支付甚至“无法从整体上矫正地方政府的竞争行为”,相反在一定程度上强化了地方政府之间不合理的税收竞争。因此,如何构建合理的转移支付机制以充分实现规模不断增长的转移支付应当发挥的均衡和调节作用仍是一个有待解决的命题。[15]在1994 年分税制改革之后,地方政府、尤其是落后地区的政府负担在一定程度上有所加重。尤其到了90年代末期和21世纪初期,地方财政吃紧的情况开始普遍出现,“要饭财政”的出现逼迫我们必须反思分税制改革带来的一些弊端。(点击此处阅读下一页)

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