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王曙光 王丹莉:我国扶贫开发政策框架的历史演进与制度创新:1949-2019

更新时间:2019-07-11 12:28:19
作者: 王曙光 (进入专栏)   王丹莉  

  

   内容摘要:新中国成立以来尤其是改革开放以来,我国扶贫开发取得了伟大成就,并创造了具有中国特色的扶贫模式,对全球反贫困做出了卓越贡献。本文对新中国成立以来六大阶段扶贫开发的历史进程和制度创新进行了系统梳理,七十年来我国扶贫模式经历了从直接救济到调动农民积极性以实现内生性的扶贫,从普惠性的基础设施建设到鼓励贫困地区发展优势产业,从政府主导到调动多元化的民间组织力量和发挥市场力量,从单一和有限的政策到多管齐下的系统性扶贫的深刻变化。未来应更加注重欠发达地区的生态建设和人文建设,更加注重加强对相对贫困人口的教育、卫生医疗、社会保障等公共品的普惠式供给和高质量供给,更加注重欠发达地区农村的社会建设和乡村治理。

  

   关键词:扶贫开发;反贫困;内生性扶贫;制度创新;农村发展

  

一、引言:我国扶贫事业七十年的基本脉络、历史成就与世界意义


   新中国成立以来,党和国家高度重视扶贫工作,我国扶贫事业取得了举世瞩目的成就。尤其是改革开放40年来,我国成功实现7亿贫困人口脱贫[2],占世界脱贫人数的70%,为世界反贫困做出了不可替代的贡献。近年来,我国脱贫攻坚进入关键阶段,贫困人口脱贫步伐加快,贫困发生率大幅下降。根据中国国家统计局2018年2月1日公布的数据,基于对中国内地31个省区市的16万户居民家庭的抽样调查,按现行国家农村贫困标准测算,2017年末,中国农村贫困人口3046万人,比上年末减少1289万人;贫困发生率3.1%,比上年末下降1.4个百分点[3]。

  

   新中国是在“一穷二白“的基础上开始社会主义革命和建设事业的,在贫困人口大量存在、贫困人口受教育程度极低、农业农村基础设施极差、农民基本公共服务几乎空白的条件下,新中国开始了极为艰苦的大规模减贫工作。新中国七十年的扶贫事业大致分为六个阶段:第一个阶段是发展壮大集体经济和大力建设基础设施阶段(1949-1978),为我国大规模减贫工作打下了良好的基础,是我国大规模减贫的发轫阶段;第二阶段是农村经济体制深刻变革和农村经济迅速发展阶段(1978-1985),这是我国大规模减贫的升级阶段;第三阶段是扶贫组织体系的系统建立和有计划地大规模扶贫阶段(1986-1993),在这一时期,我国扶贫工作进入了组织化、计划化和常态化阶段;第四阶段是实施八七扶贫攻坚计划(1994-2000),这是我国大规模减贫的攻坚阶段;第五阶段是我国扶贫开发的转型和进一步深化阶段(2000-2012);第六个阶段是十八大和十九大之后的扶贫攻坚最后阶段与彻底消除贫困阶段(2012-2020),这一阶段提出的精准扶贫等措施对彻底消除贫困起到关键作用。在这七十年中,我国创造了极为有效的、具有中国特色的减贫模式,进行了大量的系统性的制度创新。中国的反贫困模式也对世界形成了广泛的影响,其制度创新具有世界意义,对其他贫困发生率较高的国家具有典型的借鉴意义和示范意义,早已得到各国的普遍重视和关注。

  

   本文从经济史的视角,对新中国成立以来扶贫事业七十年六大阶段的历史进程进行系统的梳理,对每一个历史阶段的扶贫重点、标志性成就和相关政策体系进行系统剖析,并对每个阶段的制度创新特征进行深入揭示。最后,本文总结了中国扶贫事业的制度演进路径,对中国扶贫事业的未来趋势做了展望并提出了若干政策建议。

  

二、第一个阶段:发展壮大集体经济和大力建设基础设施阶段(1949-1978)


   新中国成立初期,通过土地改革和农业的社会主义改造,中国农村的土地所有制和农业生产方式发生了深刻的变化,小农经济形态逐渐向合作社经济形态转变,农民的分散的土地所有制逐步向大规模的集体土地所有制转变。这一转变,为此后大规模减贫和提升农村居民生产生活条件打下了坚实基础,也为中国的工业化和现代化提供了体制基础[4]。1958年后我国农村人民公社制度开始在全国普遍建立,此阶段在扶贫事业上进行了积极有益和重要的尝试,在基础设施建设方面的成就尤其突出,交通、农田水利、电力、饮水、公共卫生条件等得到极大改善(图1可以看出机耕面积和有效灌溉面积在1952-1978年间的变化,图2可以看出这一阶段乡村办的水电站的发展情况以及农村用电的飞速发展);农村金融和农村供销体系方面,开始建设以农村信用合作社和农村供销合作社为基础的全国性农村信用供销合作网络;教育和科技方面,通过政府补贴和村社集体公共积累的形式办农村教育,农村教育水平有了质的提升,大规模扫盲运动和初级教育的普及极大地提升了中国的识字率,1952年学龄儿童净入学率为49.2%,1978年为95.5%[5],发生了翻天覆地的变化。同时在农村科技方面构建了覆盖整个农村的农业技术推广网络,使先进的农业科技能够在农村迅速推广。


图1  中国机耕面积和有效灌溉面积变化情况(1952-1978)

资料来源:中华人民共和国农业部计划司编:《中国农村经济统计大全(1949-1978)》,北京:农业出版社,1989,第318页。

  

图2  中国乡村办水电站数量、发电能力及农村用电量的变化(1952-1978)

资料来源:中华人民共和国农业部计划司编:《中国农村经济统计大全(1949-1978)》,北京:农业出版社,1989,第319-321页。


   这一时期农村医疗和社会保障方面的成就极为突出。1950年代以来我国设立了农村卫生院和医疗站以完善三级农村医疗卫生网络,成为发展中国家农村卫生工作的样板,极大地提高了农村人口的健康水平和预期寿命;另外,还通过五保户、储备粮等制度来建立初步的社会保障体系。1978年我国实行合作医疗的生产大队占大队总数的82%[6]。各省情况稍有不同,有些省市合作医疗开展很好,如上海所有的生产大队都实行了合作医疗,北京99.5%的生产大队实行了合作医疗,陕西、青海、新疆、湖北、湖南、江苏、天津等省市该比重都在90%以上,贵州省最低也达到了65.1%。1958-1978年的二十年间,我国农村地区拥有的医院数量由1958年的46031个(1957年为2523个)增加至1978年的58873个[7];而在此期间,即使不包括赤脚医生等不脱产的卫生人员在内,农村地区拥有的专业卫生技术人员占全国专业卫生技术人员总数的比重仍达53%-70%左右[8]。表1是农村合作医疗普及情况和全国农村赤脚医生发展状况,可以看出,在改革开放之前,农村医疗状况发生了深刻的变化。农村教育和医疗状况的大力改善,为新中国建设准备了比较充足和优秀的人力资源,这些人力资源对改革开放后的经济迅速发展也起到了关键性的作用。

  

表1农村合作医疗和赤脚医生发展情况

附:1968-1978年全国卫生部门到农村参加巡回医疗人次数累计122.6万人次。其中:1972年2.7万人次,1973年3.8万人次,1974年6.1万人次,1975年11.3万人次,1976年11.2万人次,1977年9.5万人次,1978年4.4万人次。

资料来源:《建国三十年国民经济统计提要(1949-1978)》,国家统计局内部资料,1979年,第362页。

  

   第一阶段的扶贫以探索农村经济体制的深刻变革为主,以提升贫困农民的组织性和集体行动能力为宗旨,的基础设施建设和农村公共品(主要是教育、医疗、社会保障)的大规模供给,为我国大规模减贫工作打下了坚实的基础,是我国大规模减贫的发轫阶段。让农民自己“组织起来”,依靠群众的力量办教育、办医疗、办养老,依靠人民公社体制进行大规模农田水利设施建设,这在全世界都具有标志性的意义,对于大规模改善农村生产生活条件具有重要作用。

  

三、第二阶段:农村经济体制深刻变革和农村经济迅速发展阶段(1978-1985)


   十一届三中全会以来,农村实行以家庭联产承包为主的生产责任制和统分结合的双层经营体制,进一步释放了农村潜在的生产力,农村经济呈现出前所未有的活力,农民收入增长较快,粮食产量也有大幅上升。这一时期“效率优先兼顾公平”的发展模式也使得东部与西部、城市与农村之间贫富分化问题开始显现,中央政府及相关部门采取了一系列的针对性措施来应对贫困问题。

  

   (1)补贴产品价格,提供税收优惠。为了缩小工农业产品交换的差价,大幅提升农产品的收购价格,粮食统购价格从1979年夏粮上市时起提高20%,超购部分在此基础上再加价50%,棉花、油料、糖料、畜产品、水产品、林产品等农副产品的收购价格也有不同程度地提升,农业机械、化肥、农药等农用工业品的出厂价格和销售价格在1979、1980年则分别降低10%到15%,将收入更多切实地转移给农民[9];对贫困地区视贫困情况给予1-5年不等的农业税减免,外地到贫困地区兴办开发性企业免缴所得税,乡镇企业、家庭工厂、个体商贩等也视情况给予一定的税收减免。

  

(2)设立专属基金,加大扶贫投入。为了加快贫困地区的经济发展,建立了“老、少、边、穷”地区发展基金,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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