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王荣国:论澳门行政法规的司法审查——以个案研究为视角

更新时间:2019-07-10 23:47:02
作者: 王荣国  

   摘要:  澳门行政法规司法审查始于2005年的“丹麦工程师逗留案”。该案与后续案件具有很强的同质性,即争议均与澳门行政法规的权限范围这一问题有关。通过分析该案四次判决的推理过程,发现前后两次判决分别体现为法律政策学与法律解释学的论证思路,而其所实现的效果与意义是不同的。这类案件推动了“立法法”的出台,该法律为减少此类案件起到了一定的作用,但潜在的相关问题可能会制约其规范功能的发挥。这一司法争议与立法回应的过程是澳门回归后行政法规司法审查的整体缩影,在某种程度上也是澳门各级法院裁判权分配以及各机关权力关系互动的样态缩影。

   关键词:  澳门地区,司法审查,论证思路,个案研究

  

   引言

  

   澳门特别行政区(以下简称“澳门”)成立即将二十年,这也是澳门各级法院对特区政府所制定的行政法规进行司法审查的二十年。自2005年7月澳门首例行政法规司法审查案出现并判定有关行政法规违法后,[1]这一事宜就受到法律界的共同关注。该案审理长达四年,更是至今唯一一起经中级法院与终审法院四次判决方予确定的司法案件。在这四年期间,类似案件大量出现,这也推动了第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》(以下简称“立法法”)的出台。[2]

   以往的学术研究主要集中在“行政权与立法权的权限范围”[3]、“行政法规的性质与法律地位” [4]、“行政法规的立法监督”[5]等宏观方面,就具体案件而言,尚需一种微观性的视角,尤其是通过分析其论证思路,厘清各方究竟在哪一规范层面存在观点分歧。[6]为此,本文在简要梳理个案案情及其判决的基础上,尝试对判决的论证思路作一分析。基于这类案件的同质性,即争议均与澳门行政法规的权限范围这一问题有关,这一个案研究应该会对其他案件起到揭示作用,并结合分析立法法的运行效果,期望对澳门回归后行政法规司法审查的整体把握有所裨益。

  

   一、  基本案情

  

   甲公司是本案的行政相对人,其与澳门某公司于2002年签署了一份与发电有关的技术合同。甲公司为履行合同,定期安排其境外专业人员来澳提供技术服务。针对这些人员在澳逗留事宜,保安司一直按第5/2003号行政法规《核准入境、逗留及居留许可规章》给予超过六个月的逗留期限。相关依据主要为该法规第11条第1款:“在澳门特别行政区的逗留许可得一次或多次延长,但延长期最多为九十日……”;第12条第1款:“行政长官可在例外情况下,许可延长按上条规定获准延长的逗留期间。”[7]

   之后,特区政府于2004年6月制定第17/2004号行政法规《禁止非法工作规章》,针对上述人员的逗留事宜,其第4条规定“……住所设于澳门特别行政区以外的企业与住所设于澳门特别行政区的自然人或法人协议进行指定及偶然性的工程或服务时,尤其是需雇用澳门特别行政区以外的雇员提供指导性、技术性、质量监控或业务稽核的服务,……非居民为提供工作或服务而逗留的最长期限为每六个月内连续或间断四十五日。”甲公司之后为两名丹麦工程师提出超逾一百日的逗留期限请求时,保安司按上述规定不予批准。甲公司为此于2005年7月起诉到澳门中级法院,要求将该行政行为宣告无效或撤销。[8]

   此为澳门“丹麦工程师逗留案”的由来。在梳理各判决的论证思路之前,有必要先简短叙述裁判结果,以便总体把握四次判决的脉络:2006年3月中级法院裁定甲公司胜诉并撤销有关行政行为。[9]保安司向终审法院上诉,该法院于2007年7月撤销被上诉的裁判,并令发回中级法院重新审理。[10]中级法院于2007年12月重新审理,裁定甲公司胜诉并撤销有关行政行为。[11]保安司再向终审法院上诉,而该法院于2009年6月裁定上诉胜诉,撤销被上诉的裁判。[12]

  

   二、  四次判决及其论证思路

  

   (一)   中级法院宣告行政法规不合法而撤销行政行为

   第一次判决符合大陆法地区三段论式的推理过程:大前提是除非有立法会的授权,行政法规不得含有把罚则或负担施加予本地民间社会的法律规范,否则不合法而不予适用,并撤销依此作出的行政行为。[13]为论证此前提,法院提到在《澳门特别行政区基本法》(以下简称“《基本法》”)所划定的单轨立法体制框架内,按照第67条等规定,澳门唯一立法机关是立法会,而导致社会在金钱或人身上有所负担的法律规范仅可由立法会制定。《基本法》第50条第5项所赋予行政长官的行政法规制定权,目的在于使行政机关能执行其行政管理职责,为此仅允许以补充性法规的名义,充实立法会所制定的法律。[14]小前提是第17/2004号行政法规导致金钱或人身上有所负担,且因无法律涉及到该行政法规的处罚内容而认定为无立法会的授权。结论为该行政法规不合法而不予适用,并撤销行政行为。[15]

   (二)    终审法院宣告有关行政法规合法而令发回重新审理

   第二次判决就前一判决的大前提与小前提予以反驳。对大前提,判决认为行政长官在遵守法律保留与法律优先的原则下,无需一项预先法律给予授权,可仅以《基本法》为依据制定上述可产生负担的独立行政法规。[16]法院为此援引包括原澳门行政法院法官在内的多位葡萄牙学者观点,且大篇幅梳理葡萄牙历次宪法、澳门回归前的《组织章程》以及我国历次宪法对行政法规的规定,认为特区政府有权制定创始性的规章规范。[17]基于此,判决认为第17/2004号行政法规第4条调整的是非本地居民在无需获逗留许可而为他人从事活动的情况,该事项不受法律保留所限,故可由行政法规规定。[18]

   对小前提,法院认为即使接受行政法规须由法律授权的论断,上述判决也不能接受,因为第17/2004号行政法规第4条可被视为第4/2003号法律《澳门入境、逗留及居留许可制度的一般原则》的补充规范。[19]概言之,判决认为无论基于行政法规制定权力的合法性还是其属于既有法律的补充规范,所涉法规均为合法。因此,判决撤销原判,并发回重审。[20]

   (三)    中级法院宣告行政机关未适用原应适用的法规而撤销行政行为

   第三次判决重申初次判决所持观点,且对第二次判决的论断予以反驳。其中,对第二次判决所持的有关补充规范的论断,认为第4/2003号法律的补充性行政法规是第5/2003号行政法规,而非第17/2004号行政法规,并认为如第5/2003号行政法规未能完全为第4/2003号法律订定一切所需的补充性规范,理应通过修改该行政法规而为之,而非把有关所需的新规范零散插载于其他行政法规的行文中。[21]之后,按照裁判规则,法院虽不受前一判决的论证理由所约束,但仍须按照其裁判结果,即把所涉行政法规视为合法的前提下,重新审理案件。第三次判决认为法规仅针对非法工作的情况,并未涉及非本地居民有关入境、逗留或居留的事宜,其第4条第2款所指的“逗留”指的是有关外来人士“在澳工作的具体天数”,对于其逗留事宜,仍只须按照第4/2003号法律和第5/2003号行政法规的有关规定而判断。[22]保安司在对逗留事宜作出决定时,没有适用原应适用的第5/2003号行政法规,有关批示因此具有违法瑕疵,故应司法上诉人的请求判决撤销有关行政行为。[23]

   (四)    终审法院宣告行政相对人未能依法提出请求而撤销原判

   第四次判决未延续前两次判决的争论,而是基于第5/2003号行政法规与第17/2004号行政法规均应适用于本案的前提看法,认定保安司按第17/2004号行政法规作出行政行为,在形式上是正确的;但在实质问题层面,宜考虑以遵守技术服务最长期限为条件,例外地批准两名工程师的延长逗留请求。[24]“形式上正确”与“实质上宜考虑”的表述有些难以理解。实际上,这一表述的意思是将丹麦工程师在澳门的工作期限与逗留期间分开对待,前者受第17/2004号行政法规规范,后者受第5/2003号行政法规规范,这实为延续了第三次判决的看法。但与该判决不同的是,第四次判决认为利害关系人以进行技术活动为目的请求例外延长逗留130天和180天,这受第17/2004号行政法规规定的工作期限(最长期限为每六个月内连续或间断四十五日)所约束,而非第5/2003号行政法规规定的逗留期间所约束,而利害关系人的请求不符合法定要求。故判决上诉胜诉,撤销被上诉的裁判。[25]

  

   三、  两种论证思路及其评价

  

   (一) 法律政策学的论证思路及其局限性

   所谓法律政策学与法律解释学,不是有关法律内容之具体主张的实质性区分,而是指的是一种法律分析方法或分析视角,因此加上“论证思路”一词予以界定。[26]法律政策学论证思路所采用的是视角是外在性的,也即从法律的外部来看法律,其叙述一般诉诸哲学、 历史、 社会学、政治学的宏大话语,以支撑其理论主张。而法律解释学论证思路采用的视角是内在性的,惟一关注的对象是法律规范,法律尽管要服务于某种道德、 政治、 经济或社会文化的目的, 但是这种服务是通过法律规则的内在解释完成的。[27]同时,如下文所示,两种论证思路的效果与意义也是不同的。

   1.   从案件抽离出普遍性问题

   前两次判决中法律政策学论证思路的第一个表现是从案件中抽离出普遍性问题,将对该问题的回答作为大前提而用于解决本案具体问题。第一次判决的大前提所蕴含的问题实则为:特区行政法规的权限范围是什么,或者说其与法律之间的权限关系是怎样的。该问题具有普遍性质,其一为不仅可适用于本案所涉法规受争议的条文,亦可适用于其他条文;其二为不仅适用于本案,亦可适用于其他案件。例如,同年7月份中级法院第280/2005号行政诉讼案中,同样基于这一前提性问题,宣布第17/2004号行政法规违法,而所涉条文变为第2条第4款与第9条。同年10月中旬,特区行政法院第38/05-EF号案件亦基于此前提性问题认定第28/2004号行政法规《公共地方总规章》属于越权制定而无效。

   第二次判决的结论虽与前者不同,但回应的仍是上述普遍问题。两项判决的结论虽然不同,但均基于同一个带有普遍性质的问题。学者就此类案件的解读亦有此特征,即体现为就“澳门《基本法》中的法律保留问题”、“立法会是否是唯一的行使立法权的立法机关”、“行政法规是否都要以法律为依据”、“行政长官是否有立法权”等普遍问题作为切入点进行探讨。[28]当然,对该问题的探讨是非常有价值的,但就具体案件而言,这一做法的局限性可能为难以准确指出所涉法律哪一条文或词语存在争议,至终也会变为抽象性的法律理念之争。

   2.   用宏大话语论证法律理念

对象决定方法,[29]普遍问题决定了借助宏大话语来论证抽象性的法律理念。此为法律政策学论证思路的第二个表现。所谓宏大话语,一方面是指判决中使用“民主法治”、“三权分立”、“立法单轨/双轨制”、“广义/狭义法律”、“法律优先”、“法律保留”等关涉法学、政治学或其他学科的词语或话语。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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