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张建新:想象与现实:特朗普贸易战的政治经济学

更新时间:2019-07-09 23:31:09
作者: 张建新  
作为老牌的安全“搭便车”者,欧盟的军费开支仅占其国内生产总值的1%,从而使欧盟拥有更多投资促进其经济增长,特朗普对此极为不满。新兴经济体既是“搭便车”者又是挑战者,相对新兴经济体在21世纪的崛起,美国已经严重衰落,这更令特朗普耿耿于怀。

   特朗普认为,前任政府的多边主义贸易政策导致美国成为全球化的输家,美国并没有从多边贸易体系中受益,上任就要求修改多边或区域贸易协定,退出了不具有国际法约束力的《跨太平洋伙伴关系协定》。同时,特朗普迷信双边经济谈判的作用,企图利用世界第一的经济地位,对其他经济体进行极限施压,迫使其贸易伙伴对美国做出单方面的重大让步。特朗普抱怨《北美自由贸易协定》(NAFTA)对美国不公平,在北美自由贸易协定的制度框架下,美国汽车制造商向墨西哥转移工厂,导致美国汽车制造业就业人数减少了1/3,而同期墨西哥的汽车制造业就业却增长了五倍。特朗普强烈要求与加拿大和墨西哥对存在20年之久的《北美自由贸易协定》进行重新谈判。表面上,北美自由贸易协定确实导致美国制造业岗位的流失,对美国产业工人不利,但是美国制造业依托墨西哥的廉价劳动力实现了产业扩张,形成了横亘北美大陆的产业链。因此,美国制造业普遍反对特朗普的高关税政策,亨氏(Heinz)企业与政府事务高级副总裁迈克尔·穆伦(Michael Mullen)表示,“我们对于损害产品跨边界移动能力的任何改变都持反对态度”。⑨

  

   二、特朗普的全球贸易战

  

   贸易战并没有一个标准的技术性定义。通常认为,贸易战是由绝对保护主义导致的经济冲突。在贸易战中,国家间相互提高或建立关税及其他贸易壁垒以应对对方关税壁垒的提高。简言之,就是指一个国家对进口产品征收关税或配额时,另一个国家以牙还牙,采取相应的报复措施。⑩当一国认为另一国存在不公平贸易行为或当国内贸易集团迫使政治家降低外国进口商品对消费者的吸引力时,就会发生贸易战。世界银行欧洲与中亚(ECA)研究的首席经济学家戴维·古尔德(David M.Gould)认为,在一定时期内,当一个国家的进口关税持续升高时,另一个国家的出口利益因关税升高而受损,将引起贸易报复。这就是贸易战。(11)

   1930年以来,贸易战的情景已经罕见。尤其是在第二次世界大战后,以美国为首的西方国家建立了布雷顿森林体系,《关税与贸易总协定》(GATT)总体上维系着资本主义世界的贸易和平。这期间,美国与盟国之间,围绕关税减让和市场准入,虽然存在着常态化的争端与摩擦,但全面贸易战的情景很少发生。西方盟国之间偶尔发生的贸易摩擦,一般被解释成美国通过威胁来促进贸易伙伴的自由化。例如,美国凭借《1974年贸易法》的“301条款”和《1988年综合贸易与竞争力法》的“超级301条款”,越来越明确地声称对外国市场保护采取报复措施。1995年,为了促进加拿大、欧共体、韩国和日本的市场准入,美国就曾运用反补贴、反倾销以及其他制裁措施,威胁对这些国家实行贸易报复。(12)

   国家之间爆发贸易战是一场双输游戏,这是国际政治的常识。但是,在特朗普当选美国总统后,这种常识已变得毫无意义。特朗普在“推特”上公开宣布“贸易战是好事情,容易赢”(Trade wars are good and easy to win)。特朗普政府认为,美国受到贸易伙伴不公平政策的损害,导致国际竞争力下降,而多边贸易体制及其规则对这种情况无能为力,“美国在对待那些偷窃知识产权(专利)或倾销、非法出口补贴的国家时,应该更富有侵略性”。(13)特朗普企图通过一场贸易战一劳永逸地解决美国经济长期面临的问题和挑战。“在特朗普与全世界之间的贸易冲突中,可能升级为贸易战的多重战争已经打响。但是,美国实施的关税及其他贸易和投资限制措施,可能导致报复升级,从而达到一个严重打击贸易与投资的崩溃点。双边冲突可能扩散到其他国家,从而损害全球经济。”(14)

   (一)特朗普的钢铝关税战

   2018年3月8日,特朗普向多个国家发出威胁,借口进口钢铝危害美国国家安全,将对进口钢铝产品分别征收25%和10%的关税。2018年4月20日,特朗普指示美国商务部部长罗斯,根据《1962年贸易扩展法》第232条款,启动钢、铝进口是否威胁美国国家安全的调查。美国商务部在4月20日和4月27日分别启动进口钢铁和进口铝的调查。欧盟、加拿大和墨西哥曾暂时获得豁免,但美国最终决定从6月1日开始对欧盟、加拿大、墨西哥、印度、俄罗斯和中国等国家的钢铝出口产品加征关税。作为对美国违反通行的世界贸易组织规则、滥用国内法对贸易伙伴进行贸易制裁的报复,欧盟立即予以反击,宣布对价值30亿至40亿美元的美国产品征税,并且主要针对波旁威士忌、哈雷摩托等真正意义上的“美国货”征税。墨西哥宣布对美国钢铁、猪肉及其他产品征税。加拿大对美国价值126亿美元的250种商品征收10%至25%不等的关税。印度政府决定对美国30种产品征收2.41亿美元的关税,征收的数额等于美国政府3月份对印度钢铝产品征收的关税额。俄罗斯经济发展部长马克西姆·奥列什金(Maxim Oreshkin)表示,为报复美国加征钢铝关税,俄方将对美国向俄出口的部分化工产品、粮食和其他农产品、非航空航天类运输工具及相关设备和筑路工程设备加征关税。

   各国的反击措施都根据受制裁的美国产业对美国政治地理的敏感性而设计,其目的就是增加共和党票仓(特朗普支持州)的财政负担。欧盟的报复直接对准共和党支持州的标志性产品哈雷摩托,墨西哥征税的美国产品全部来自共和党的据点,以促使这些州的商业、立法者向特朗普施加压力。加拿大的征税清单包括番茄酱、酸奶、酒类和日用品,多数来自佛罗里达州、威斯康星州、北卡罗来纳州、田纳西州和肯塔基州的劳动密集型产品,目的是打击特朗普在这些关键州的支持者。例如,国会众议院议长保罗·瑞安(Paul Ryan)来自威斯康星州;加拿大进口的美国威士忌来自参议院共和党领袖米奇·麦康奈尔(Mitch McConnell)的老家肯塔基州。据学者估计,仅钢铁关税一项就会给美国造成14.6万人的失业。按美国人均5.9万美元计算,14.6万人失业的总损失是380亿美元,而这还只是报复性关税导致的直接后果,间接损失可能达到476亿美元。(15)

   特朗普针对欧盟、日本、加拿大、墨西哥和韩国等传统盟友突然发起的钢铝关税战,充分反映了特朗普极其狡诈的谈判策略,即先提出一个远高于预期的条件让对手惊慌失措,继而以反复无常的变化令对手感到莫大的压力,时机成熟时抛出次优条件让对手急于接受,从而达到想要的谈判结果。对欧盟的钢铝关税战只不过是“项庄舞剑,意在沛公”,对于欧盟和日本,钢铝关税只是美国向它们施压的一个政策工具,特朗普的真正目的是迫使欧盟和日本同意在世界贸易组织之外构建贸易规则,共同排除所谓“非市场经济”国家的竞争。对加拿大和墨西哥来说,就是为了使其软化立场,对北美自由贸易协定重新举行谈判,并签订对美国有利的《美加墨贸易协定》(USMCA),同时排除所谓“非市场经济”国家与加拿大和墨西哥发展紧密的贸易伙伴关系的机会。无论是美欧谈判、美日谈判还是重签美加墨贸易协定的谈判,特朗普都把防范和对抗中国视为一个重要的目标。

   在七国集团峰会上,特朗普首次提出零关税、零壁垒和零补贴的概念。2018年7月25日,特朗普与欧盟委员会主席容克(Jean-Claude Juncker)宣布,美欧已就致力于消除关税和贸易壁垒达成一致,双方共同致力于努力实现零关税、零壁垒及非汽车工业产品的零补贴,欧盟还同意进口更多美国大豆和液化天然气,双方同意暂停目前的关税,这意味着美欧之间因钢铝关税战而日益升级的紧张关系有所缓和。随着跨大西洋贸易关税螺旋式上升趋势的终止,美欧围绕“三零”谈判还有一番激烈的较量,谁都明白欧盟是单一市场而非单一民族国家,美欧在双边层次上达成“三零”协议可谓阻力重重。不过,美欧以“三零”为基础的跨大西洋自由贸易协议谈判,其间必然牵涉到绕开世界贸易组织重构规则体系以围堵中国国有企业的条款。至于《北美自由贸易协定》的谈判,在美国高关税政策之下,加拿大和墨西哥已经被迫签署了《美加墨贸易协定》,并且在美国施压下,该贸易协定加入了一项针对非市场经济国家的“毒丸条款”(poison pill),该条款规定任何一个国家若与非市场经济国家签署贸易协定,则其他两国可以在六个月之内自由退出,并签署双边贸易协定。

   (二)特朗普的汽车关税战

   2017年,美国共进口约3600亿美元的汽车及零配件,其中绝大部分进口汽车来自美国的传统盟国,如加拿大、墨西哥、日本、德国、韩国等。2018年5月23日,美国商务部以欧盟进口汽车及其零部件对美国国家安全构成威胁为由,第三次启动了国家安全调查,特朗普考虑对汽车及其零部件征收20%的关税。7月5日,包括日本、俄罗斯、欧盟各国在内的40个国家在日内瓦世界贸易组织总部对美国威胁针对进口汽车和零部件加征关税的做法表示质疑和抗议。美国对汽车等高科技产品征税,可严重损害商业和消费者的利益。对高科技产品征收25%的关税最终将使美国企业付出125亿美元的成本。美国公司很难找到可生产这么大数量高科技产品的替代供应商。成本的增加达到了美国生产商的边际,使它们没有资金投资新的生产线或扩大增长。7月19日,在商务部举行的听证会上,对汽车及其零部件加征关税的政策遭到了各方一致的反对。美国汽车经销商协会主席彼得·韦尔奇(Peter Welch)在听证会上称,加征25%关税将导致美国新车销售减少200万辆,失业人口将增加71.47万,国内生产总值(GDP)损失592亿美元。(16)彼得森国际经济研究所的分析认为,这项关税将使美国损失19.5万个工作岗位。如果其他国家进行报复,失业将是这个数字的三倍,关税将对2080亿美元的进口造成影响。

   2018年7月25日,虽然特朗普与欧盟委员会主席容克达成了和解协议,但特朗普惯于游走边缘,决策反复无常,给汽车关税问题蒙上了不确定性的阴影。8月20日,就在美国商务部部长罗斯表态推迟对汽车征收关税的“232调查”之时,特朗普在竞选集会上重新威胁要对“从欧盟进口到美国的每辆汽车征收25%的关税”。(17)在美欧展开跨大西洋自由贸易协定谈判的大框架下,美国随时有可能重启汽车关税战,而欧盟早已提出应对之策,如果美国对欧盟汽车征收关税,欧盟将采取报复措施,对从美国进口到欧盟的医药制品征收关税。当然,也不能排除美欧在跨大西洋自由贸易协定谈判上取得重大突破的可能性,毕竟这符合特朗普的战略目标,即在结束美国目前四面树敌的状况之后,企图结成美欧统一战线,联手对付所谓非市场经济国家。

   (三)特朗普的对华贸易战

早在2004年,对中国发动贸易战的想法已盛行于美国。一方面,中美贸易逆差从2003年1240亿美元增加到1620亿美元;另一方面,中国经济长期保持9%以上的增长率,这使美国感到困惑和不满,指责中国偷走美国人的工作,通过紧盯美元而低估人民币币值,以不公平价格向外国市场销售产品,忽视劳工权利而保持较低的劳动成本以及不履行入世承诺。虽然这些指责毫无根据,但“背后的误解可能引起中美之间的一场贸易战”。(18)此后,中美两国在经贸关系上既合作又摩擦,中国政府贯彻“韬光养晦”战略,成功地维护了中美关系的大局稳定。但由于中美经贸关系的显著失衡,特朗普执政以后,经济民族主义和民粹主义渐成美国对外经济政策的主流,对中国进行惩罚或进行经济遏制的思想成为反建制派国际经济政策的一个突出特征。反建制派认为,中美经贸关系不是中美关系的压舱石,而是需要加以治疗的“病灶”。“让美国再次伟大”的执政目标已处于中国崛起的现实挑战之中。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国际政治研究》2018年第05期
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