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郑毅:“谨慎放权”意图与设区的市地方性法规制定权实施

——基于《宪法》第100条第2款的考察

更新时间:2019-07-08 23:40:21
作者: 郑毅  
”29由此, 四个月的时限设置应理解为将异议处理、情况说明和发回修改的时间均计算在内, 且根据全国人大常委会法工委的《立法技术规范》 (法工委发[2009]62号) , “应当”的表述亦窒息了延期的可能。省级人大常委会批准逾期未作出决定者, 则只能理解为省级人大常委会立法权的行使瑕疵, 甚至可能导致对《宪法》第100条第2款最后半句规定的实际违背。对此, 虽然缺乏法律责任的直接规定, 但却不能排除直接诱发宪法责任的可能性。

   作为隐含实体性的“报批准”。一方面, “报批准”的程序实现同前述作为批准与否判断标准的“不抵触”具有紧密的逻辑关联, 这说明其同时隐含了实体性的价值取向;另一方面, 即便省级人大常委会的“不批准”决定标志着程序的完结, 但在实体上却不应仅仅满足于“一拒了之”———放权的意图要求省级人大常委会在恪守控权职责的同时, 还应为设区的市地方性法规提供建设性的指导, 尤其是在不批准决定将引发设区的市立法需求与立法权限现实冲突的情况下。较之单纯的决定批与不批, 这或许才是报批准程序更深刻的制度期待。例如, 对于《立法条例》这类设区的市在行使地方立法权时必要且合理, 但却不在《立法法》明确授权范围之内的设区的市法制建设需求, 可以考虑在依法不予批准的同时, 研究制定作为省级地方性法规的《立法条例》, 从而对设区的市立法需求给予“越级的回应”。第一, 在规范上, 就省级地方性法规的立法范围而言, 《立法法》第72条第1款除了“根据本行政区域的具体情况和实际需要”和“不同宪法、法律、行政法规相抵触”两项要求外, 并无具体的限制, 而省辖设区的市的《立法条例》需求又当然属于“本行政区域的具体情况和实际需要”, 这对于缓解某些设区的市地方性法规因立法范围或规范位阶局限而力有不逮的尴尬显然具有重要的补充价值。第二, 在实践中, 早就存在这种省级立法对特定城市立法需求“纵向观照”的有益经验。如深圳市于1980年建立经济特区时, 但根据当时的《地方组织法》, 只有省一级的人大及其常委会方有地方立法权, 深圳市不能自主立法。考虑到经济特区特殊的地位和需求, 全国人大常委会在1981年授权广东省人大及其常委会制定适用于经济特区的各项单行经济法规。据统计, 在1981年至1991年的10年间, 广东省总共通过了17部有关深圳特区的地方性法规。30第三, 应当明确, 省级立法对设区的市立法的外部辅助是有限的。从《立法法》原旨来看, 既然没有赋予设区的市三类立法事项范围之外的地方性法规制定权, 就只能判断法律原则上秉持“超限事项”不宜通过省级地方性法规进行补充规制的立场。《立法法》虽未明确禁止这种实践中的变通模式, 但过量使用却有悖“谨慎放权”初衷。因此, 设区的市囿于立法能力和立法经验的暂时欠缺而寻求省级立法的外部辅助, 尚属合理的制度变通范围, 但倘若因超出设区的市地方性法规制定权而寻求省级立法的补位, 则应慎之又慎。目前看来, 至少须以面向省内所有设区的市的共同立法需求 (而非仅针对特定设区的市的个性立法需求) 为基本条件。

   总的来说, 明示程序性的“报批准”主要突出控权的意图, 而隐含的实体性的“报批准”则旨在彰显放权的意图。当然这种分工模式也并不绝对。如程序制度中对省级人大常委会批准权的“四个月”的时限因抑制控权而具有鲜明的放权的倾向, 实体制度中省级地方立法作为设区的市立法外部辅助机制的有限性则集中反映了控权的规范初衷。

   (四) 合法性与合宪性审查机制的衔接

   2018年修宪明确将全国人大法律委员会改组为宪法和法律委员会, 进一步夯实了合宪性审查的主体角色。笔者认为如下两方面的探讨颇有必要。

   1. 合宪性审查案的甄选标准

   《宪法》第100条第2款针对设区的市地方性法规制定权的原则性规定主要依靠《立法法》的具体化付诸实施, 因此合宪性与合法性的讨论在相当程度上可能出现竞合。鉴于我国宪法间接实施的传统以及合宪性审查较高的制度成本, 有必要对相关争点进行初步区分:原则上应首先进行合法性审查, 只有当明确牵涉合宪性问题或合法性审查不足以实现“谨慎”的意图时, 才考虑合宪性审查的启动, 31当然这也并不能排除个别情形下合宪性审查直接启动的可能性。相关“过滤机制”的具体建构可围绕如下四类标准展开。

   第一, 内容上, 部分审查事项属于《立法法》对《宪法》的扩充解释, 其本身并无直接明确的宪法依据, 故属于纯粹的合法性审查范围。如前文提及的《宪法》第100条第2款规定的设区的市地方性法规的不抵触对象仅限于四类立法, 而《立法法》第72条第3款基于“谨慎放权”的宪法意图, 将省级政府规章进一步纳入设区的市地方性法规能否抵触的讨论范围。因此, 对于疑似抵触省级政府规章的设区的市地方性法规显然只能开展合法性审查, 而不具备合宪性审查的宪法规范基础。

   第二, 规范上, 核心审查标准遵循“宪法明确规定-立法法全面承继”的逻辑, 故有必要在合法性审查力有不逮时及时启动合宪性审查作为补充。此类合宪性审查的启动既要求待审查事项位于《宪法》与《立法法》射程的重叠区域, 还要求对纯粹的合法性审查无法在事实上实现控权目的具有明确的判断, 这是两种审查机制发生动态衔接的前提。其中, 范围标准较为客观清晰, 而目的标准则需要合宪性审查机关综合各方面因素审慎判定。如美国联邦最高法院的调卷令制度就综合考量诉讼资格、成熟性、排除政治问题乃至调卷价值、四票规则等复合性标准, 32值得参考。

   第三, 制度上, 个别《立法法》规则虽然明确但却缺乏有效的实施保障机制, 导致合法性审查依据不足, 此时应直接引入合宪性审查。如前文提及的《立法法》第72条第2款规定省级人大常委会的批准期限为四个月, 隐含了对设区的市地方性法规的放权意图, 但由于缺乏相应的法律责任设置, 导致对省级人大常委会逾期不批准的行为丧失了合法性审查的可能。为更好地贯彻放权意图, 只能引入合宪性审查机制予以补足。

   第四, 实践中, 对于部分具有普遍性和典型性的审查事项, 采用合宪性审查的方式更有利于在全国范围内产生普适性示范效应的, 可考虑直接启动合宪性审查。这近似于美国联邦最高法院调卷规则中的“全国性宪法争议”“亟待进一步明确的法规范”等因素。为避免合宪性审查被滥用, 实践中需要合宪性审查机关综合各方面因素审慎判定是否确实存在直接启动的必要。33

   在前述四种情形中, 除第一种外, 其余三种情形均直接体现了合宪性审查作为设区的市地方性法规制定权控制机制的兜底性角色。

   2. 设区的市地方性法规合宪性审查的展开

   第一, 贯彻“谨慎放权”的基本立场。由前所述, 贯穿《宪法》和《立法法》的“谨慎放权”意图是设区的市地方性法规制定权平稳运行的关键。虽然无论从规范表述抑或是制度设计, 放权和控权都基本呈现出不偏不倚的的动态平衡关系, 但历史地看, 2015年的地方立法制度改革在我国“放权-授权”的循环大背景中显然更侧重于放权, 34这是基于新时代所处的历史阶段和发展趋势而作出的决策, 而所谓的控权, 无非是出于单一制的国家结构形式以及维护社会主义法制统一的需求而设置的对于放权改革必要制衡, 在当前历史阶段具有从属性。这既要求作为终极控权机制的合宪性审查不能轻易出场, 亦要求作出“不合宪”的判断时同样要充分彰显“谨慎”的精神。

   第二, 贯彻宪法关于处理中央与地方关系的基本原则。设区的市地方性法规制定权从权力赋予到控制机制建立的全过程, 均体现出深刻的中央与地方关系烙印。因此, 在宪法文本中, 除了第100条第2款的直接规范外, 第3条第4款规定的中央与地方关系总纲亦应成为合宪性审查具体展开的重要原则———如果说“充分发挥地方的主动性、积极性”在本文论域中具象化为对设区的市制定地方性法规的放权精神, 35那么“中央的统一领导”则显然与控权意图的实现息息相关。36在一定程度上跳脱狭隘的立法程序视角, 从更广阔的央地关系视角审视设区的市立法制度, 有助于对“合宪性”内涵本身进行更为精准的把握。

   第三, 明确的职责配置与程序优化。《立法法》第97-101条详细规定了设区的市地方性法规备案审查权力配置及重要程序, 有两点应明确:一方面, 就职责而言, 由于合宪性审查本质上属于宪法监督, 因此根据《宪法》第67条 (一) 的规定, 合宪性审查权属于全国人大常委会而非宪法和法律委员会, 37后者作为《宪法》第70条规定的专门委员会, 权力仅限于研究、审议和拟定有关议案, 其“推进合宪性审查”的职责具体体现为就所备案或被提出审查要求的设区的市地方性法规的合法性乃至合宪性作出专业判断并提出意见或作出说明, 其核心职能是为全国人大常委会最终作出合宪性审查决定提供依据和参考。另一方面, 就程序而言, 目前所有的法定程序均呈现为外部性特征, 即聚焦宪法和法律委员会同全国人大常委会的衔接机制 (《立法法》第90条) 及其要求设区的市地方性法规制定机关提出意见、到会说明情况等 (《立法法》第100条) 领域, 而对于宪法和法律委员会具体如何开展合宪性审查、如何形成提交全国人大常委会的审查意见等重要的内部程序机制则尚未实现法制化, 这也为未来进一步在设区的市地方性法规制定权实施过程中充分贯彻“谨慎放权”的宪法意图提出了更高的制度期待。

   注释:

   1数据源于2018年3月11日下午全国人大常委会法工委郑淑娜副主任在宪法修正案专题记者会上的答问, http://www.npc.gov.cn/npc/zhibo/zzzb27/node_29882.htm, 2018年9月12日访问。

   2数据源于2018年3月11日十二届全国人大常委会委员长张德江向十三届全国人大一次会议作的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》, http://www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/13_1/2018-03/12/content_2046791.htm, 2018年9月12日访问。

   3 See Antonin Scalia, A Matter of Interpretation:Federal Courts and the Law, Princeton University Press, 1997, p.38.转引自张翔:《宪法释义学---原理、技术、实践》, 法律出版社2013年版, 第102页。

   4参见许崇德:《中华人民共和国宪法史》, 福建人民出版社2005年版, 第438页。

   5当然, 民族自治地方的自治法规制定权除外。

   6中国人大网, http://www.npc.gov.cn/npc/zhibo/zzzb27/node_29882.htm, 2018年9月12日访问。

   7沈春耀:《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告---2018年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上》, 中国人大网, http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-12/29/content_2068147.htm, 2019年3月12日访问。

   8郑磊:《省级人大常委会对设区的市地方性法规备案审查权:制度需求与规范空间》, 《政治与法律》2019年第2期, 第15页。

9即所谓的过滤机制:“在有法律规定的情况下, 必须优先适用法律进行审查判断, 而没有必要适用宪法进行审查判断。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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