返回上一页 文章阅读 登录

乔耀章:政府行政改革与现代政府制度

更新时间:2019-07-08 09:50:53
作者: 乔耀章 (进入专栏)  

  

一、20多年来我国政府行政改革的回顾

  

   我国的行政改革是与新中国同步行进的, 总体上可以分为两个大的历史阶段。从1949-1978 年中共十一届三中全会以前3年为一个历史阶段, 我国曾进行过多次的行政改革, 但都是在不触动高度集中统一的行政体制的前提下进行的。这种高度集中统一的行政体制有3 大支撑点, 这就是工作中心以阶级斗争为纲, 追求纯粹的公有制和计划经济体制, 所以它不易被触动。1978 年12 月召开的中国共产党十一届三中全会标志着我国的行政改革进入了新的历史时期。随着由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的逐步深化, 行政改革迈出了新的步伐。行政改革的重点是政府下放权力, 转变职能。在学术界, 有将这20多年的政府改革过程以1992 年提出建立社会主义市场经济体制为界, 分为前后两个时期或阶段的, 也有基本上以中共党代表大会的年限来划分阶段的, 还有以国务院4 次重大的机构改革来划分阶段的。在此基础上,本文把行政改革的自然历史过程逻辑地归纳出如下一些主要内容。

   ( 一) 政府行政改革的基本出发点和原动力

   中国政府行政的根本动力, 来源于中国经济、政治和社会的发展。但不同时期的根本动力或出发点是不同的。从1949 年新中国成立到1978 年, 这个时期可称之为” 政治的经济”时期。毛泽东关于” 抓革命, 促生产”就是这个时期党和国家工作重心的最突出的概括( 政府的工作重心在政治运动和阶级斗争方面, 政府的工作重心先后在建立新中国, 恢复国民经济, 消灭私有制, 建立社会主义的政治、经济制度, “ 抓革命, 促生产”, 搞无产阶级专政条件下的” 继续革命”) 。这个时期的政府行政改革都是围绕着政治运动和阶级斗争展开的, 所以每次的改革都收效甚微。1978 年党的十一届三中全会以来我国进入新的发展时期, 这个时期可称之为” 经济的政治”的时期1。邓小平关于” 社会主义现代化建设是我国当前最大的政治”就是对这个时期党和国家工作重心的最经典的概括。党的十一届三中全会作出把党和国家的工作重心从” 以阶级斗争为纲”转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。并指出实现四个现代化, 要求大幅度地提高生产力, 也必然要求多方面地改变与生产力发展不适应的生产关系和上层建设, 改革一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式, 因而是一场广泛而深刻的革命。中国政府的行政改革正是在这样一个历史背景下展开的。此后, 党中央国务院又实施了西部大开发战略, 我们可称之为是党和国家工作重心的深度转移或党和国家工作重心的第二次较大转变o。把党和国家的工作重心转向社会主义现代化经济建设上来, 作为政府行政改革的基本出发点和归宿点, 这是不同于以往任一次政府行政改革的一个最显著特点和根本性区别, 由此成为以后我国一切改革的内源性原动力, 当然也成为我国政府行政改革的内源性原动力。政府行政改革的最深刻的原动力来于经济发展所引发的政治要求。因为随着经济基础的变更, 全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。没有动力, 就不可能确定改革的目标和路向, 改革无从发生。当然, 政府行政改革的速度、质量、效果乃至成败取决于动力和阻力这两种力量的对比和相互作用。不仅如此, 社会经济的持续稳定发展也是我国政府行政改革的战略取向, 1982 年的机构改革就是1978 年以后经济建设引发的结果, 虽然这次改革还是在政府控制经济即计划经济体制下的改革。

   ( 二) 政府行政改革的最初设计

   政府行政改革是一项艰巨而复杂的系统工程。20多年来, 我国的政府行政改革始终是在邓小平行政理论和改革理论的指导下进行的。当党的十一届三中全会奏响了” 总体改革” 的号角以后, 随即就提出一个问题, 我国总体改革从何着手, 必须寻找一个” 薄弱环节”, 寻找一个突出口,进行总体设计。这个薄弱环节和突出口就是政府行政改革。我国改革开放的总设计师邓小平早在1977 年就指出: 现在一提出要解决什么问题, 就要增加机构、增加人, 这不行。1978 年又指出: 我们的经济管理工作, 机构臃肿, 层次重叠, 手续繁杂, 效率极低, 政治的空谈往往淹没一切。这并不是哪一位同志的责任, 责任在于我们过去没有及时出改革。1980 年, 邓小平在《党和国家领导制度的改革》这篇著名讲话再次强调: 目前党和国家领导制度中存在的机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、不讲效率、不负责任等现象, 说到底是因我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。我们的各级领导机关都管了很多不该管、管不好、管不了的事。1982 年, 邓小平在《精简机构是一场革命》 讲话中又指出, 政府机构难以为继的状况, 确实到了不能容忍的地步, 人民不能容忍, 我们党也不能容忍。其策略思想是, 对行政改革要有急迫感、危机感。邓小平从1977 年到1982 年, 几乎每年都讲到这个问题。正是这个时期, 作为中国改革开放的总设计师邓小平为行政改革确立了总体框架、基本原则和主要内容。邓小平在谈到政治体制改革的目的时指出: 总的目的是要有利于巩固社会主义制度, 有利于巩固党的领导, 有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力。对中国来说, 就是要有利于贯彻执行党的十一届三中全会以来所制定的一系列路线、方针、政策。要做到这些, 我个人考虑有三条: 第一, 党和行政机构以及整个国家体制要增强活力, 就是说不要僵化,要用新脑筋来对待新事物; 第二, 要真正提高效率; 第三要充分调动人民和各行各业基层积极性。根据邓小平多次讲话精神, 他关于行政理论和改革理论的要点有: 行政改革是为了解放和发展生产力, 行政改革要服从于经济建设这个中心; 行政改革要调动群众的积极性, 着眼于健全民主法制; 行政改革要有助于克服官僚主义, 建立精简高效的政府机构, 行政改革要创建人才脱颖而出的机制, 建设一支德才兼备的行政干部队伍; 行政改革要建立监督机制, 加强廉政建设; 行政改革要循序渐进。邓小平行政理论和改革理论的精神实质是通过转变政府职能、下放权力、政企分开、精简机构与人员等一系列措施, 实现一场管理体制上的革命, 最终建立起与我国社会生产力相适应的全新的行政体制。

   ( 三) 政府行政改革对经济体制改革的推动与回应

   当把现代化的经济建设以及解放和发展生产力作为党和国家、政府的工作中心以后, 党和政府采取各项积极的经济政策推动生产力的发展。这种发展了的新的生产力必然要求有新的生产关系与之相适应, 必然与既有的生产关系产生矛盾和不适, 势必要求进行生产关系的调整与改革,由此必然引起所有制关系、所有制结构和经济基础的变革, 进而推动上层建筑的改革。在整个上层建筑中, 对中国经济改革涌动着的春潮最先感知的是人民政府。因此, 政府在整个上层建筑变革中必然充当” 领头羊” 的角色。一方面, 主动推进经济体制改革, 另一方面, 政府不得不在生产力发展进而生产关系变革亦即经济基础的变革的推进下进行适度的行政改革, 通过政府行政适度的改革, 积极能动地反作用于经济基础的变革以适应生产关系的变化, 最终适应新的生产力的发展要求。其显著的标志就是政府经济体制改革。受中国革命走农村包围城市道路历史经验的启迪,经济体制改革也是走出一条” 农村包围城市”的道路。首先进行农村经济体制改革, 即在农村推行的家庭联产承包责任制为主要特征的农村生产组织形式的改革, 充分调动农民的生产积极性, 解放农村生产力。十一届四中全会正式通过了《关于加快农业发展若干问题决议》, 此后连续几年的党中央国务院的一号文件都是为深化农村经济体制改革而下发的。农村经济体制改革主要采取的措施是: 调整农村经济政策, 调整农业生产体制, 提高农副产品收购价格, 适当扩大自留地和发展家庭副业,恢复和发展农村集市贸易, 发展多种经营, 确立联产承包责任制, 建立乡镇企业, 发展农业社会化服务体系, 改变政社合一体制, 以村民自治为基础推进农村基层民主政治建设。在农村经济体制改革中, 广大的农民得到实惠, 为中国农村的经济体制改革作出了巨大的历史性的贡献,也为促进城市经济体制改革积累了丰富的经验,为城市经济体制改革提供抗御风险的资本.

   1982年党的十二大明确提出了有系统地进行经济体制改革的任务, 并提出计划( 主要是指导性而非指令性计划) 调节为主、市场调节为辅的原则, 已经是对传统理论和观念的重大突破, 对于在国民经济管理中冲破旧体制的束缚, 引入市场机制, 焕发国民经济的生和活力, 起到了历史性、开创性的作用。1984年, 党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出了” 中国的社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济”的新论断, 克服了党的十二大提出的” 计划经济为主, 市场调节为辅”的原则的局限性, 奠定了经济体制改革的理论基石, 确立了市场导向型社会主义经济改革的战略目标和大方向。对此, 邓小平高度评价这个《决定》是写出了一个新政治经济学的初稿, 是马克思主义基本原理和中国社会主义实践相结合的政治经济学, 解释了什么是社会主义, 有些是我们祖宗没有说过的话, 有些新话。1987年党的十三大阐述了中国社会主义初级阶段理论, 制定了党在整个社会主义初级阶段基本路线, 提出了计划与市场内存统一的论断, 探讨新的经济运行机制。这对于建设有中国特色社会主义和政府行政改革具有深远的指导意义。其中, 政府在改革方面的主要举措是, 以增强国有企业的活力为中心, 扩大企业自主权, 推进多种形式的经济责任制, 发展多种所有制形式, 进行价格体制、财税体制、商品流通体制、对外贸易体制改革等, 充分发挥城市多功能的作用 。在农村和城市经济体制改革的推动下, 1988年出台了改革开放后第二轮的政府机构改革。这个时期的改革是由政府控制经济即计划经济向政府主导经济或双轨制经济体制转变的历史阶段.

   (四) 政府行政改革与社会主义市场经济体制的构建

市场经济是我国政府行政改革的经济基础。如果说, 城市经济体制改革主要是针对传统的所有制关系的变革, 构建新的所有制关系以适应新的生产力的发展, 那么这种新的所有制关系的运行模式和运行机制是什么呢? 随着经济体制改革与政府行政改革的互动的进一步深入, 被历史地提出来了。1992 年春邓小平的南巡讲话, 以及党的十四大正式确定了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这是一个认识上的飞跃, 也是一种创新的理论。它把” 社会主义” 和” 市场经济” 创造性地有机的结合起来, 涵盖着经济制度、经济体制和经济运行机制等内容, 其中市场被定义为我国经济体制的主要形式。以此为标志, 我国的改革开放和社会主义现代化建设事业进入了新的发展阶段。1993 年3 月第八届全国人大第一次会议, 以修宪的方式把社会主义市场经济写进宪法, 用宪法的形式把它固定下来。同年11 月中共十四届三中全会作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》, 把经济体制改革目标具体化、系统化, 成为建立社会主义市场经济体制的总体规划和行动纲领。社会主义市场经济体制的基本框架已经形成。1997 年党的十五大进一步提出了以调整所有制关系为基础, 以资本为纽带发展市场经济的理论和任务。党的十五大报告对行政改革作了进一步明确规定: 要按照社会主义市场经济的要求, 转变政府职能, 实现政企分开,把企业生产经营管理权力切实交给企业;根据精简、统一、效能的原则进行机构改革, 建立办事高效, 运转协调,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/117065.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。
收藏