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刘守英 王瑞民:我国台湾地区市地重划的做法与借鉴

更新时间:2019-07-08 08:34:54
作者: 刘守英 (进入专栏)   王瑞民  

  

   随着城市化从外延扩展转向内涵发展,土地利用矛盾发生转化,缺乏规划的自发发展导致土地利用细碎化,小块土地难以开发。在新增城市空间资源有限的条件下,城市发展转向城市更新,通过盘活存量土地,对空间资源进行可持续利用。然而,在城市更新尤其是城中村和城郊村改造过程中,历史遗留问题错综复杂,所有权和产权纠纷增多,谈判成本高昂。在征地卖地城市化模式难以继续推行后,城市更新面临巨大的资金成本,如何利用土地增值收益的分享解决城市基础设施建设资金来源,同时又平衡土地权利人利益,成为城市发展和更新过程中的核心问题。我国台湾地区通过市地重划办法比较好地解决了上述问题。

  

一 市地重划的背景与目的


   在我国台湾地区,土地政策依循孙中山的平均地权思想,追求“地尽其利、地利共享”目标,市地重划制度是台湾实现城市化进程中地利共享的重要手段。它“依照都市计划规划内容,将都市地区一定范围内之土地,全部重新规划整理,兴办各项公共设施,并于扣除法律规定之公共设施用地及应抵缴之工程费用、重划事业费用、贷款利息等所需抵费地之后,按原有土地相关位次,经交换分合为形状整齐之土地,重新分配予原土地所有权人。经重划后之各宗土地均可直接临路,且立即可供建筑使用”。

  

   台湾市地重划的历史较为悠久。1937年,为开发建设都市,日本人即在台中丰原的旧街市实施区划整理(类似于市地重划),先后办理20处,面积4397公顷。

  

   国民党迁台后,1954年台湾当局颁布《实施都市平均地权条例》,要求都市土地举办“规定地价”,土地所有权人自行申报地价,由直辖市、县(市)当局征收土地增值税。1958年,《实施都市平均地权条例》第一次修订,增订第35条有关市地重划的规定;同年,为建设加工出口区,在高雄实施第一期市地重划,高雄市当局制定了《高雄市土地重划施行规程》作为其实施市地重划的细则。1964年台湾当局修订《平均地权条例台湾省施行细则》时,增订了市地重划相关条文。1977年将《实施都市平均地权条例》修订为《平均地权条例》,大幅扩充了市地重划内容。在《平均地权条例》第60条中,明确了市地重划的三条原则:一是按照收益比例共同负担基础设施建设费用;二是可以用土地折价抵付这一费用;三是折价抵付的比例不超过重划区总面积的40%。此后,台湾当局又先后制定了《市地重划实施办法》《奖励土地所有权人办理市地重划实施办法》等市地重划法令,建构了完整的市地重划制度。

  

   台湾早期的市地重划主要是为了进行地籍整理。通过市地重划,提高土地利用效率,解决土地因继承、买卖、分割等造成的细碎化问题,促进都市发展,并为住宅提供土地。此外,重划后的土地比较方正,可以消除地界纠纷,便于户政、地政、邮政等管理。

  

   上世纪60年代,台湾经济快速发展,房价飞涨,地价也随之攀升,台湾当局取得公共设施用地的难度越来越大。大量的公共设施保留地即将到期,但财政无力负担公共设施保留地的征收补偿。按照台湾当局的规定,计划征收的公共设施保留地逾期无法征收,即视为撤销征收。在此背景下,台湾当局于1986年6月修订《平均地权条例》第60条,强化了以市地重划取得公共设施用地的功能。具体而言包括:一是重划区内的土地所有权人按受益比例分摊的公共设施项目由原来的道路、沟渠、邻里公园、广场、零售市场等5项增加到10项,即增加儿童游乐场、绿地、小学、中学及停车场5项;二是折价抵付共同负担的土地比例上限提高至45%;三是将此重划规定的效力限制在都市计划范围内,也就是说市地重划政策仅适用于都市土地。市地重划目的的转变,为改进城市基础设施,实施使用者付费原则,将基础设施建设成本内部化,促进住宅用地的利用,发挥土地的外部经济效益,发挥了重要作用。正因为此,台湾当局在评价市地重划效果时,也以“无偿取得公共设施用地面积”“节省政府建设经费”以及“提供建筑用地面积”三个维度来评价。

  

   台湾地区的市地重划从单纯的地籍整理到地籍整理与配套必要的基础设施并重,最终演化成为取得公共设施用地的重要手段,是其经济发展及城市化进程引发的诱致性制度变迁的结果。市地重划本质上是一种自偿性的土地开发行为,用土地增值收益为基础设施建设融资,在实现城市更新的同时,有效保障原土地权利人的利益。就社会整体层面而言,市地重划不仅有利于健全地籍管理,消除地界纠纷,促进都市土地的利用,还可以有效地节约进行城市更新的资金,减轻财政压力。就重划区的原土地权利人而言,经交换分合之后重新获得的地块面积虽有所缩小,但是由于基础设施更加完善,价值提升,原土地权利人的生活品质亦有所提升。

  

二 市地重划的做法与效果


   (一)市地重划的类型

  

   按照实施主体的不同,台湾的市地重划可分为三类:一是台湾当局主管机关主动办理,二是土地所有权人申请、政府优先办理,三是土地所有权人自行组织重划会办理。

  

   主管机关主动进行的市地重划,主要是为了建设新市镇、新社区或者改善旧都市区的基础设施条件。土地所有权人申请、主管机关优先办理的市地重划,要求人数和土地面积均超过半数以上,但是否办理,由主管机关权衡决定。在实践中,这一类的市地重划案例非常少。第三类最为普遍,为促进土地利用并扩大市地重划范围,台湾地区鼓励土地所有权人自行组织重划会办理市地重划,并给予一定的政策优惠,包括低息重划贷款、减免地籍整理费用、减免地价税与田赋,并优先建设重划区及其相关地区的基础设施。台湾地区于1981年完成了第一个自办市地重划项目。

  

   (二)重划区的选定

  

   重划区范围至少为一个街廓。所谓“街廓”,即重划区的四至都要临路。重划区的选定需要考虑以下因素:城市规划、土地所有权人的意愿、所在地区发展潜力、人口增长情形与建设用地需求量、重划区现状、重划后地价预期增长幅度以及财务平衡情况。

  

   市地重划要求尽量与都市计划保持一致,市地重划本身就是在执行都市计划,所以当重划区尚未编制细部规划(控制性详细规划)或细部规划要变更时,须先编制细部规划或完成细部规划变更以后,再实施市地重划方案。选定重划区后,重划区内的土地开发及交易即被禁止,期限最长可达一年半。

  

   (三)公办市地重划的实施

  

   选定重划区后,为防止土地投机,重划区内土地所有权人的土地开发与买卖行为即被禁止。此后,公办市地重划还要拟定重划计划书、权属调查与地价评估、计算负担及土地分配、拆迁补偿及工程施工、公告通知与异议处理、地籍整理、交接与清偿、财务结算等程序,其核心是计算负担与土地分配设计。一般来讲,公办市地重划项目自选定重划区到重划完成,需要两到三年时间。

  

   1.权属调查与地价评估。地价评估关乎土地所有权人的切身利益。因此,在调查中对各宗土地的位置、地势、交通、周边土地的当期交易价格等,都要进行详尽的调查,一宗一宗评估。但是重划以后的地价,则是综合考虑重划区内的各种因素后做统一的评定。

  

   2.计算负担、土地再分配。市地重划旨在由重划区内的土地所有权人按受益比例共同负担基础设施用地及相关费用。台湾在市地重划过程中,重划区内的公共道路、沟渠、邻里公园、儿童游乐场、广场、绿地、小学、中学、停车场、零售市场等10项用地,除以原公有道路、沟渠、河川及未登记地等4项土地折抵以外,不足的部分及工程费用等由土地所有权人按照受益比例分担,一般以重划区内的土地折价抵付,或以现金缴纳。逾期不缴纳,则交由法院强制执行。

  

   折价抵付的土地总面积一般不超过重划区面积的45%,但经重划区内土地所有权人半数以上且其土地面积亦超过半数者同意,公共设施用地的比例可以更高。所谓重划负担比例不得超过45%,也是指重划区平均负担比例,个别土地所有权人负担可能超过45%。

  

   重划区内土地扣除折价抵付部分后,其余土地仍依各宗土地地价数额比例分配给原土地所有权人。分配土地时,如因未达到最小分配面积标准而不能分配土地者,可以获得货币补偿。实际分配面积大于应分配面积者,要缴纳差额地价,实际分配面积小于应分配面积者,可获得差额补偿。差额地价的补缴具有强制性,不缴纳差额地价的土地不能进行交易。

  

   原有土地进行分合交换按以下四项原则分配。

  

   ——最小分配面积标准原则。重划后的土地会设定一个最小分配面积标准,由主管机关根据各街区土地使用情况规定,但不得小于畸零地使用规则及都市计划书所规定的宽度、深度及面积。同一土地所有权人在重划区内所有土地面积总和未达到重划区内最小分配面积1/2者,土地所有权人可申请和其他土地所有权人合并分配,或申请现金补偿,已经达到1/2者,可按照地价较低街区的最小分配面积分配或者经主管机关协调分配。

  

   ——土地原位次分配原则。重划后土地分配位置应尽量与原土地位置相同,即所谓原位次分配原则。重划前已有的合法建筑物,不妨碍城市规划、重划工程及土地分配者,按原有位置分配。重划区内都市计划公共设施用地,除道路、沟渠用地以外,在重划前业已经主管机关核准兴建者,应仍分配给原土地所有权人。

  

   ——共有土地分配原则。由数个土地所有权人共有的土地,共有人应得份额达到最小分配面积者,经共有人半数以上及其应得份额过半数以上或应得份额大于2/3以上者同意,可以分配为单独所有,应得份额不足最小分配面积者,除了通知土地所有权人合并分配外,应以货币方式补偿或仍分配为共有。

  

   ——抵费地处理原则。重划完成后,要对重划区内的抵费地加以处分。抵费地除了按底价(基准价)划拨为住宅用地、公共事业用地以外,其余部分按底价公开标售,若经两次公开标售仍无法售出,则在不影响重划区财务平衡的原则下,降低底价再次公开标售或者招租、招标设定地上权。标售、让售底价不得低于各宗土地评定的重划后地价。销售所得价款除了抵付重划的费用以外,剩余部分留供重划区后续管理、维护及扩充平均地权基金,两者各占50%。重划区后续公共设施建设、管理与维护不足的部分,由平均地权基金补贴。

  

(四)自办市地重划的实施 (点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:国研网
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