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岑树海:西方政党组织的分权化与连锁化

更新时间:2019-07-03 00:47:42
作者: 岑树海  

   内容提要:加拿大学者罗兰德·卡迪提出的政党连锁经营模型凸显了西方政党内部分权治理的新发展势头,这种分权制政党是科层制模型的反动,传统权力博弈观至此发生重大变化,政党内部的权力斗争从零和博弈向正和博弈转变。分权治理或分权改革是政党组织面对外界环境变化而采取的适应性变革,有利于提升党内民主程度。分权化改革存在一定的政治风险,有必要与集权化进程保持均衡。

   关 键 词:罗兰德·卡迪  政党连锁经营模型  分权制政党  政党民主

  

   政党类型学(typologies)是研究政党组织变化的基本路径,是从分类学角度探究政党组织结构转型或嬗变的理论探索,强调以发展的、动态的、变化的而非静止不变的、僵化的视角来解析政党组织的变迁进程,这是一种以政党为中心的研究进路,集中探究政党组织本身所采取的自我革新举措。讨论政党组织变革要涉及两个基本层面:一是政党变化的同质性(homogeneity),二是异质性(heterogeneity)。尽管现实生活中政党之间的差异较为明显,但是政党文献中的同质性研究却占据主流。如何从类型学视角观察政党变化中的不同面向所凸显出的统一性、一致性,甚至是一种规律性的发展趋势,这是类型学研究的主要任务,政党学家们所提出的理论模型、理想模型强调的是一种变化趋势,目的是寻求一些通则性、总体性的解释,为政党组织的未来发展提供指引和借鉴。进入21世纪以来,西方政党组织的分权化发展趋势明显,本文以加拿大政党学者罗兰德·卡迪(Roland Kenneth Carty)所提出的政党连锁经营模型为例,诠释政党组织分权化发展的趋势以及启示。

  

   一、罗兰德·卡迪的政党连锁经营模型

  

   美国政党理论家卡兹(Katz)和爱尔兰政党理论家梅尔(Mair)尝试利用分权化(stratarchy)来说明欧洲国家政党组织内部和外部的卡特尔化(cartelization)特征,这种新型卡特尔政党(cartel party)的基本特征就是组织内部权力资源配置更为分散,地方分支机构的独立性和影响力不断增强。学者们已经基本形成了一个普遍的共识,就是几乎所有的欧洲政党组织都包含着一种内部的多元化或党内多层级共同治理的取向。政党内部权力关系变得比以前更为“分权化”而不是集权,他们称之为欧洲政治的“美国化”(Americanization)。①在分析20世纪90年代以来现代欧洲政党的组织变化时,卡兹和梅尔提出了一个关键性的疑惑,他们称之为一个明显的矛盾:政党的固定党员数量在急剧减少,但是普通党员的权力尤其是人事决定权却在不断增强,政党发展的领导取向(leader-driven)更为明显,领导层拥有更多的自主权和决策权,从而能够制定灵活的竞选战略以获得流动性越来越强的选民群体更多的支持,同时又能够对基层负责,实现党内民主化。什么样的组织结构能够确保领导层与普通党员、基层党组织的权力可以实现同步增长?②换言之,党内权力斗争如何从零和博弈走向正和博弈?卡兹和梅尔并没有明确回答这个问题,相反,他们对欧洲政党的分权化发展持有一种悲观的态度,他们认为政党的分权化发展有可能会导致地方党组织只关心地方党务,不关心对全国性党组织的政策输入,反之亦然,这会使得欧洲的政党组织变得像美国的政党组织那样空心化。

   与卡兹和梅尔的悲观态度不同,加拿大政治学者罗兰德·卡迪鲜明指出政党组织的分权化发展势头(stratarchical imperative)是现代西方国家政党组织变化的一个关键性特征,是实现党内民主和权力平衡的主要机制。正是为了回答或解决卡兹和梅尔所提出的疑惑,卡迪创造出一种全新的政党组织类型——政党连锁经营模型(franchise party,或译为连锁经营型政党),目的是为西方体制下分权制政党的结构和行为提供一个分析框架。③卡迪认为关键是要提供或构建一个崭新的政党类型或框架,这样才能解读不同的政党在实践中是如何操作这种分权化发展并使之制度化的?正是政党的分权结构妥善解决了梅尔所提出的政党发展的两难处境,这使得政党领导层和普通党员或基层党组织的权力可以实现同步增长。卡迪的政党连锁经营模型是继卡兹和梅尔之后凸显政党内部多层级治理面向的一大新的政党分权理论,这意味着传统的政治权力博弈观至此发生了重大变化,政党内部的权力斗争可以从零和博弈向正和博弈转变,这是一种权力斗争的共赢。

   卡迪的政党连锁经营模型明显受到英国学者霍普金和保卢奇所提出的商业公司型政党(business firm party)的启发。④这种政党的主要特征是领导权被职业导向的政治企业家(political entrepreneurs)控制,他们拥有不受限制的职业选举技巧和动员选民支持的能力。不过霍普金和保卢奇认为这种模型很容易被机会主义的政党领导者控制,它不能为政党的持续性发展提供基础,也不能履行民主政党的基本功能。不过这种把市场导向的商业公司和选举导向的政党进行类比的探索值得继续,卡迪的政党连锁经营模型的灵感同样来自商业领域,这种商业运营模式应用范围广泛,如快餐业、便利店、酒店业等,最典型的案例就是采用特许加盟连锁经营模式(franchise business model)的麦当劳。麦当劳在全世界各分店提供统一产品,各加盟店、连锁店独立经营,但是和麦当劳的统一品牌相一致,中央机构管理市场营销以及宣传战略,而地方投入人力和资本,为地方市场服务。政党的连锁经营模型类似于这种商业模式,全国性组织和地方组织各有分工、互不干涉、相对独立,但是又互相合作而非完全脱离,党的中央组织负责提供基本的生产线(政策和领导),设计和指导主要的交流机制(全国性的竞选),建立标准化的组织管理,负责培训和提供财政支持等,而地方党组织则是更多普通党员的日常活动场所,负责动员基层选民来支持政党竞选中的候选人以及掌管地方选举事务等。

  

   二、政党连锁经营模型的几个基本特征

  

   卡迪总结了政党连锁经营模型或分权制政党的几个基本特征。

   第一,政党组织内部的分权化发展势头并不意味着彼此的漠视或走向分裂,而是一种在分化基础上的融合。在一个分权化的政党组织内部,政党的各组织层级之间保有一种相对的自主权(mutual autonomy),这是一种相互依存的共生关系。从政党的央地关系来看,政党的中央与地方各层级之间以不同程度的相对自主性进行互动,但同时又保持着相互的依赖性和适度的动态平衡,彼此的依赖程度和独立程度相辅相成,二者相对的自主性越高,相互的依赖性也越强,这反而有助于提高政党组织的吸引力、凝聚力和竞争力,地方党组织在动员选民、政策制定等方面的主动创新能力被有效地激活。另外,政党的分权化并不是全国性组织处理全国事务、地方性组织处理地方事务这样机械和简单的分工,而是二者互有交叉、互相影响,换言之,政党组织内部存在许多重叠的中央—地方性机构,全国性组织在地方事务中、地方组织在全国事务中都拥有一定的权力。对于不同的政党来说,中央机构与地方分支机构之间的关系各异,对于那些重要的、资源丰富的地方分支机构来说,它们拥有更大的处理地方事务的自主权,这是一些小的地方分支机构无法做到的。对于一些大型的政党组织来说,一些大的地方分支机构可以扮演中间的、调和的角色,协调中央机构与一些小的地方分支机构之间的冲突。

   第二,构建政党分权模型的制度基础是有关权力配置的协议或约定即政党的党章。党章规定政党内部的权力配置和功能运作,明确彼此的权利、义务和责任,以确保各自拥有多大程度的自主权并维系相互之间的依存关系。尽管地方分支享有不受党中央或其他地方分支机构限制的相对自主权,不过党中央会通过一些机制来促使地方分支能够有效贯彻党的整体政策和意志。政党要获得持续发展的基础,就必须通过党章把这种政党各部分之间的分权关系制度化,例如英国保守党新制定的有约束力的成文党章(codifled constitution)就提供了一个鲜活的案例,党章中制定了一些相关的规章、条文来明确政党各组成部分在人事决定以及政策制定等方面所享有的各自不同的权利和责任,以及对这种制度安排有可能产生的正负面效应进行一些权衡取舍或折中的安排等。除了成文党章之外,在有些政党内部,这种制度安排是通过一些不成文的惯例或行为来贯彻实施的,并通过政党的积极分子和普通党员的操作来加以强化。例如加拿大政党定期召开的全国性大会赋予地方党组织或分支在普选前有选择或罢免国会议员候选人的权力。尽管政党领导人有权力否决地方提出的候选人,但是中央的领导层很少这么做,因为这样会导致党内基层党组织出现普遍的反对或抵制的态度和力量,使得政党在进行全国性选举的时候丧失最需要的地方力量的支持。

   党章的核心是规定、规范控制选举战略的权力,即制定政策和选择政府公职候选人的权力。一般来说,这些权力归属于中央机构或公职中的政党,但是在一些其他的政党组织案例中,尤其是一些组织层级多面向比较明显的政党内部,针对不同的选民群体,党内的政策制定权是分散的,由不同层级的组织机构享有,这会导致政党政策出现差异,甚至是分歧或相互矛盾。在一些实用主义政党内部,例如英国自民党的苏格兰分支和英格兰、威尔士分支的政策都截然不同。就一些意识形态色彩明显的政党来说,如加拿大新民主党,它的全国性党组织和各省的党组织甚至在基础性的宪政问题上看法都不一致,有的法语区党组织甚至提出要求独立的政治诉求。虽然政策的不一致有可能成为分权制政党付出的成本或代价,但也有可能会帮助政党在不同的选举即全国性选举以及地方性选举中获得差异性的选票,从而赢得不同层面即中央或地方的政府公职。举例来说,有的政党可能无法获得全国性大选的胜利,但是分权制的设置安排增强了地方党组织的选举能力,使得它们有可能赢得更多地方政府中的公职权力。

   第三,分权治理有可能会导致党内派系主义(factionalism)的出现。分权制政党内部不同派系的存在通常是因为权力配置分歧、政策或意识形态差异而产生的不同利益群体。对于政党组织的凝聚力建设来说,为了保持一个整体的政党形象,以及整合政党内部的各组成部分使之避免发展为一种异化力量,派系之间的权力配置、利益协调、讨价还价过程就显得非常关键。掌握决定权的政治家们发现,党内派系的存在有可能为他们提供一个主要的整合工具,帮助他们在相对自主、多元的党内各部分的决定之间作出协调。卡迪指出,一般来说主要有个人联系(personal solidarity)、意识形态(ideologies)以及政党恩赐(party patronage)这三种基本整合机制来处理、协调党内的派系纷争。意识形态或政策上的差异所产生的派系非常普遍,特别是一些左翼政党,意识形态对于政党的自我定义、选举取向以及获得支持者的拥护等都至关重要。在澳大利亚工党(Australian Labor)内部,政党由一些意识形态鲜明、竞争力强的高度组织化的派系构成,重大的人事决定、党内资源配置以及政策制定等都是在派系领导层之间的讨价还价过程中实现的,因此,通过意识形态的一体化建设或者说就政策、政纲达成妥协一致可以最大限度地满足多元的党员群体的利益诉求,以确保党内派系的正向发展。除了意识形态之外,政党领导人还有可能通过私人关系来获得并巩固地方党组织的支持和站队。在一些政党内部,政党恩赐即通过任命方式获得政府公职是调和党内派系纷争的重要手段之一,如日本自民党或意大利的基督教民主党等。

  

三、西方政党分权化发展的动力机制和组织案例 (点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国外社会科学》2018年第6期
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