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章剑生:再论对违反法定程序的司法审查

更新时间:2019-06-28 00:35:24
作者: 章剑生  
十有八九会犯与判例2相同的错误。

   (三)未尽程序通知义务

   判例1. 彭淑华诉浙江省宁波市北仑区人民政府工伤行政复议案。法院认为:“行政复议原则上采用书面审查办法,在书面审查办法不足以保护行政相对人(包括处于被管理地位的利害关系人)合法权益时,应当听取行政相对人的意见。行政复议法规定,同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人和其他组织,可以作为第三人参加行政复议。行政复议机关拟作出的行政复议决定将对利害关系人产生不利影响时,应当通知利害关系人参加行政复议,行使复议权利。行政复议机关未尽通知义务,属程序违法。”[29]判决结果:撤销并责令重作。

   判例2.施桂英诉福建省厦门市思明区人民政府行政强制措施案。法院认为:“思明区政府在强制拆迁时没有通知被拆迁人即上诉人施桂英及其家人强制拆迁日期,且上诉人思明区政府将搬迁的财物运送至安置房后,领取被搬迁财物的书面通知未实际送达被执行人,程序违法。”[30]判决结果:确认违法(事实行为)。

   上述两个判例都涉及行政机关未尽程序通知义务而引起的行政争议。《行政复议法》第10条第3款仅规定“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人和其他组织,可以作为第三人参加行政复议,”但未明确规定行政复议机关有“通知”义务。在2005年最高法院公布的“张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案”中,法院基于正当程序的要求,认定徐州市人民政府没有采取适当的方式正式通知当事人参加行政复议,进而未听取当事人的意见,构成严重违反法定程序。[31]或许因最高法院在“张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案”中所表达的裁判要旨,2007年国务院《行政复议法实施条例》明确增加了行政复议机关这一“通知”义务。[32]对判例1,我们可以看作它是在“张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案”之后最高法院又重申了要求行政复议机关必须履行行政复议的程序通知义务。在判例2中,施桂英有服从强制拆迁的义务,但是施桂英也有知道强制拆迁具体执行日期和时间的权利,以便及时收拾房屋内的合法财物,对此,思明区政府有依法通知的程序性义务;在将房屋内的财物运送至安置房之后,思明区政府有义务通知施桂英领取被搬迁财物,但思明区政府也未履行该通知义务。据此,该强制拆迁行为被法院确认违法。

   (四)未送达相关法律文书

   判例1. 临清市鲁信面粉有限公司诉山东省人民政府行政复议决定案。法院认为:“本案中,被告在无法邮寄送达和直接送达的情况下,并未按照上述民事诉讼法关于送达的规定,进行留置送达或公告送达,应认定被告未依法送达行政复议有关文书,致使被告在未听取直接利害关系人鲁信公司意见的情况下即作出对其有重大不利的行政复议决定,违背程序正当原则,构成违反法定程序,依法应予撤销。”[33]判决结果:撤销。

   判例2. 四川省南充市顺庆区源艺装饰广告部诉四川省南充市顺庆区安全生产监督管理局安全生产行政处罚案。法院认为:“邮寄送达是法定的送达方式之一,顺庆区安监局选择邮寄送达行政处罚告知书并无不当,但该行政处罚告知书却被邮政局以原址查无此人和原写地址不详为由退回了顺庆区安监局,源艺广告部并没有收到行政处罚告知书,也不存在拒收的行为,该邮寄被退回的行为不能视为已送达,因此,也就不能视为顺庆区安监局在作出处罚决定前依照《行政处罚法》第31条的规定切实履行了告知义务。根据《行政处罚法》第41条的规定,顺庆区安监局作出的行政处罚决定不能成立。”法院判决确认顺庆区安监局作出的16号行政处罚决定无效。[34]判决结果:确认无效。

   因法律文书的送达事关行政相对人和利害关系人及时行使权利与履行义务,所以,法律、法规通常规定多种法定送达方式,以确保行政机关可以选择其中最恰当的送达方式,将法律文书送达行政相对人和利害关系人。在判例1中,山东省人民政府在无法邮寄、直接送达等的情况下,完全可以采用公告送达方式将相关行政复议文书送达鲁信公司,但它并没有采用这种送达方式履行法律文书的送达义务。在判例2中,当行政处罚告知书被邮政局以原址查无此人和原写地址不详为由退回后,顺庆区安监局应该采用其他送达方式,继续履行送达法律文书的义务,但顺庆区安监局却放弃了这种努力。在前述射阳县红旗文工团诉射阳县文化广电新闻出版局程序不正当注销文化行政许可纠纷案中,射阳县文化广电新闻出版局也没有向被上诉人送达该注销决定。对上述情形,法院认定属于违反法定程序是妥当的。唯需要指明的是,(1)在判例1中,法院认定“违背程序正当原则”欠妥,理由是在有法定送达方式的情形下,即使不引入正当程序原则,其裁判理由也可以支持其裁判结论。(2)在判例2中,之所以法院判决确认顺庆区安监局作出的16号行政处罚决定无效,其裁判思路或许是因未送达导致行政机关处罚决定不成立,从而构成行政处罚决定无效。

   (五)违反“正当程序原则”

   判例1. 田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案。法院认为:“退学处理决定涉及原告的受教育权利,为充分保障当事人权益,从正当程序原则出发,被告应将此决定向当事人送达、宣布,允许当事人提出申辩意见。而被告既未依此原则处理,也未实际给原告办理注销学籍、迁移户籍、档案等手续。”[35]判决结果:撤销。

   判例2. 定安城东建筑装修工程公司与海南省定安县人民政府、第三人中国农业银行定安支行收回国有土地使用权及撤销土地证案。法院认为:“但县政府在作出被诉112号通知之前,未听取当事人的陈述和申辩意见,事后通知城东公司和定安支行举行听证,违反‘先听取意见后作决定’的基本程序规则。国务院国发[2004]10号《全面推进依法行政实施纲要》明确要求,行政机关实施行政管理要‘程序正当’,‘除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。’县政府作出112号通知前,未听取当事人意见,违反正当程序原则,本应依法撤销,但考虑到县政府办公楼已经建成并投入使用,撤销112号通知中有偿收回涉案土地使用权决定已无实际意义,且可能会损害公共利益。依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第58条规定,应当依法判决确认该行政行为违法。”[36]判决结果:确认违法(撤销无实际意义,且可能会损害公共利益)。

   判例3. 陈刚诉句容市规划局、句容市城市管理局城建行政命令案。法院认为:“但两被告所作责令原告限期拆除所建亭棚的《限期拆除通知书》未适用具体法律条款,未告知原告享有陈述、申辩的权利,违反行政正当程序的要求,故两被告所作具体行政行为程序违法,应予撤销。鉴于两被告已于2010年7月20日自行撤销该《限期拆除通知书》,本案不具有可撤销的内容。现原告要求撤销两被告所作《限期拆除通知书》已无必要,故对原告的诉请本院不予支持。据此,依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第57条第2款第(2)项之规定,判决确认被告句容市规划局、句容市城市管理局于2010年7月4日作出《限期拆除通知书》的行为违法。”[37] 判决结果:确认违法(被告自己撤销《限期拆除通知书》,故不具有可撤销内容)。

   判例4. 赵博诉平邑县人民政府土地行政复议案。法院认为:“上诉人平邑县人民政府作出撤销平政土清补字(2004)327号文号中关于赵博补办用地手续批复的决定,对被上诉人赵博造成不利影响,其作出该具体行政行为时应当遵循公开、公平、公正的原则,应当听取行政相对人的陈述和申辩,即应受正当程序的控制。上诉人平邑县人民政府只是根据上诉人吴加存等人的反映,审查了当时作出平政土清补字(2004) 327号文所依据的材料,并结合调查的情况作出该具体行政行为,并没有告知被上诉人,说明撤销的根据和理由,听取被上诉人的陈述和申辩,因此,本案被诉具体行政行为违背公开、公平、公正的正当程序原则,不具有合法性,一审予以撤销并无不当。”[38]判决结果:撤销。

   当“根据正当程序的要求”出现在“张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案”中时,正如何海波所言:“这一曾经被中国学者企盼的语言,这一法官们曾经敢想而不敢写的语言,终于落到了判决书上。……它象征着法官正当程序意识和运用正当程序原则信心的增强,也折射出正当程序理念在法律职业共同体中已经取得初步却比较广泛的共识”。[39]判例1是最高法院发布的指导案例,曾经公布于1999年第4期的《最高人民法院公报》之上。虽然在裁判理由中未出现“正当程序”的字眼,但行政法学界不少学者认为该案的裁判理由中有正当程序的“法律精神”。2014年最高法院将其作为指导案例公布,其意旨可以解读为提升“正当程序原则”在司法审查中的地位,因为,在遇到与指导案例“类似案件”时,法院就负有了“应当参照”的义务。在这一点上,公报案例和行政审判庭案例都没有这个“参照”效力”。国务院《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号)作为国务院文件,并不具有与行政法规那样的法规范效力。在判例2中,法院引用《全面推进依法行政实施纲要》中的“程序正当”来强化其裁判理由,其支撑点从判例1的“正当程序原则”转到了国务院的规范性文件,这种裁判方式十分契合中国法官习惯于引用制定法的裁判逻辑。判例3将“未适用具体法律条款,未告知原告享有陈述、申辩的权利”解释为“违反行政正当程序的要求”,判例4将“应当遵循公开、公平、公正的原则,应当听取行政相对人的陈述和申辩”列为“正当程序”的内容,这些判例虽然没有多少新意,但它们至少拓展了正当程序原则的适用领域。

   (六)行政决定形式违法、程序瑕疵和超期限作出行政决定等其他违反法定程序情形

   判例1. 于栖楚诉贵阳市住房和城乡建设局强制拆迁案。法院认为:“且责令限期拆迁和责成有关部门强制拆迁的决定,应当经法定程序并以书面形式作出,相关决定还应依法送达被拆迁人。本案贵阳市人民政府以分管副市长在相关申请报告上签署意见,并以此取代应以书面形式作出的责令限期拆迁决定和责成有关部门强制拆迁决定及相应的送达程序,亦不符合上述规定要求。”[40]判决结果:确认违法(事实行为)。

   判例2. 祝东勇诉辽宁省西丰县陶然乡人民政府婚姻行政登记案。法院认为:“虽然在被告乡政府登记结婚档案中未查出登记存根,亦无充足证据证实双方当事人共同到场办理婚姻登记。但从原告祝东勇与第三人袁凤英的婚姻状况实体要件看,没有违反法律上的强制性规定。被告乡政府在婚姻登记程序上存在瑕疵,虽然影响对婚姻状况判断,但不足以推翻既已领取结婚证而产生的法律效力。”[41]判决结果:驳回诉讼请求。

   判例3. 潘龙泉诉新沂市公安局治安行政处罚案。法院认为:“上诉人潘龙泉等人打麻将行为发生于1997年8月26日,被上诉人新沂市公安局于同日对其他两名参加打麻将人员作出治安处罚,在无违反治安管理人逃跑等客观原因的情况下,再于2007年1月31日对上诉人潘龙泉作出被诉的治安处罚决定,既不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第99条……的规定,也有违《中华人民共和国行政处罚法》的立法精神。被上诉人对上诉人作出新公(治)决字(2007)第N23号公安行政处罚决定违反了法定程序,亦属滥用职权,依法应予撤销。”[42]判决结果:撤销。

判例4.西峡龙成特种材料有限公司与榆林市知识产权局、陕西煤业化工集团神木天元化工有限公司专利侵权纠纷行政处理案。法院认为:“合议组成员艾龙在已经被明确变更为冯学良的情况下,却又在被诉行政决定书上署名,实质上等于“审理者未裁决、裁决者未审理”。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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