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章剑生:再论对违反法定程序的司法审查

更新时间:2019-06-28 00:35:24
作者: 章剑生  
[13]对在没有制定法(包括规范性文件)规定行政程序的行政案件中,法院可以引入正当程序原则作为司法审查的“法规范基础”,在《行政诉讼法》(2014)实施之后仍为行政法学界所高度共识。不过,国家立法机关在《行政诉讼法》修改过程中认为,考虑到正当程序是一个学理概念,司法裁量空间过大,对行政机关要求过高,鉴于程序观念本身在逐步树立的过程中,立法不宜步子太大,应循序渐进,故在《行政诉讼法》(2014)中没有作出规定。[14]2014年12月最高法院以第38号指导案例再次公布“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”,可以看作是最高法院对这一通说的进一步强化。

   2.“程序轻微违法”和“对原告权利不产生实际影响”。《行政诉讼法》(2014)实施之后,因该法第74条第1款第2项引入了“程序轻微违法”和“对原告权利不产生实际影响”两个概念,且最高法院《行诉解释》第96条又对“程序轻微违法”作出了司法解释,故引发了行政法学界围绕“程序轻微违法”、“对原告权利不产生实际影响”等相关概念理解与适用的讨论。相关学术观点整理如下:?

   (1)“程序轻微违法”。《行政诉讼法》(2014)实施之后,围绕该法第74条第1款第2项规定的解释,一个可以代表最高法院观点认为,“轻微违反法定程序,是指行政机关的行政行为虽然违反了法律、法规或者规章中的法定程序,但这种程序并不是作出行政行为时主要程序或者是关键程序,也不会对相对人实体权益造成影响,只是造成了行政行为在程序上的某种缺陷。”[15]从这个观点中我们可以看出,是否属于“程序轻微违法”,应由两个要件构成:一是所违反的程序不是“主要程序或者是关键程序”;二是违反程序的行政行为不会对相对人实体权益造成影响。这个观点是有新意的,但不足之处也是明显的:一是何谓“主要程序或者是关键程序”?若不能界定这两个概念,“程序轻微违法”仍然不知所云;二是将违反程序的结果作为界定“程序轻微违法”是否符合该法第74条第1款第2项规定值得商榷。因为从该第74条第1款第2项规范逻辑看,“程序轻微违法”和“对原告权利不产生实际影响”是法院适用确认违法判决的两个必备要件,最高法院《行诉解释》第96条用后一要件(“对原告权利不产生实际影响”)来界定前一要件(“程序轻微违法”),可能与该条的立法要旨不合。王汀在整理法院相关判例的基础上,列出了“程序轻微违法”的八种情形,即超过法定期限、文书记载错误、行政程序颠倒、未履行公告程序、未履行告知义务、未正确告知处罚事实、落款日期错误和未严格审查当事人的申请材料。[16]焦明君、鲁昌松在整理判例中也发现,“程序轻微违法”主要是超过法定期限、未履行告知义务、送达错误、未按照要求公示或者听证等、违反程序顺序规定等类型,其中前三种类型的程序违法占比77%。[17]高宏亮用同样的方法,发现了“程序轻微违法”主要是指超过法定期限、步骤缺失、记载错误、审查疏漏和送过错误。同时,他还就“程序轻微违法”在相关概念中作了定位。[18]陈振宇在考察了自2015年以来497个判例之后发现,“程序轻微违法”的情形是,(1)超期作出行政行为;(2)步骤缺失,但不影响决定的有效性;(3)相关文书留置送达错误,但利害关系人已经知晓该文书;(4)依申请的行政行为,缺少提出过申请的材料。同时,他对最高法院《行诉解释》中提出的“重要程序性权利”和“不产生实质损害”两个“程序轻微违法”的识别标准也进行了较为深入的论述。[19]

   上述四位学者的观点,在方法论上都是基于判例整理列出“程序轻微违法”若干情形,比较客观地描述了当下司法实践的状况,不足之处主要是,在学理上没有作进一步作类型化提炼、处理,进而未能给出一个抽象化的判断标准,限制了其结论的适用范围。但是,这种通过对判例整理研究所得出的相关结论,也为今后本课题的拓展性研究提供了较为充分的实证基础。

   (2)“对原告权利不产生实际影响”。这是一个源于最高法院《若干解释》中的法律概念,它是判断行政行为是否属于受案范围的标准之一。国家立法机关在作微调之后,把它作为《行政诉讼法》(2014)规定法院作出确认违法判决的要件之一。[20]“对原告权利不产生实际影响”究竟如何认定,焦明君、鲁昌松认为,这里涉及到举证责任的分担问题。他们发现在实务中,“几乎没有当事人能够举证其实际权利受到的具体影响”。[21] 在最高法院《行诉解释》的法律框架下,陈振宇认为,“判断程序违法是否对重要程序性造成实质损害,当以设定相关程序性权利的目的能否实现作为标准。”[22]他提出的“程序目的论”判断标准偏重于对当事人程序权利的保护,但可能对维护与实施“提升效率,促进行政机关快速处理行政事务,稳定社会秩序”方面的法规范不利,毕竟《行政诉讼法》还有“监督行政机关依法行使职权”的立法目的。

  

   三、最高法院在判例中表达了什么观点

  

   在法律规范分析与学术史梳理之后,本文接下来要分析最高法院在其判例中表达了什么观点。需要说明一点,在判例选取范围上,与《对违反法定程序的司法审查》不同的是,本文不限于《最高人民法院公报》,还包括最高法院的“指导案例”和最高法院行政审判庭《中国行政审判案例》的判例。[23]之所以作这样的调整,是因为基于下列两点理由:其一,2009年之后,最高法院发布判例从原来的《最高人民法院公报》扩大到了“指导案例”等多种方式,拓宽同一主体判例研究样本的范围,有助于提升研究结论准确性的程度。其二,最高法院无论采用何种方式公布判例,它们都代表了最高法院的法律观点,且以最高法院或者最高法院行政审判庭名义公布的判例,因法院审级制度的功能,事实上都可能会影响到下级法院审理类似案件的裁判结论,即所谓“事实上的拘束效力”。基于上述确定的范围而作的整理情况看,这十年中最高法院发布的涉及本文论题的指导案例有2个,其中指导案例第38号曾是发布在1999年第4期《最高人民法院公报》的公报案例,2014年最高法院以指导案例方式再次发布,在性质上它已经成为指导案例。在《最高人民法院公报》上发布的判例有6个,其中4个发布在《行政诉讼法》(2014)实施之后。在《中国行政审判案例》上发布的判例有9个,它们都在《行政诉讼法》(2014)实施之前。总体而言,在这十年中,最高法院发布的判例中涉及本文论题的并不多,但这17个判例样本基本上可以代表最高法院对本文论题的一个基本态度。

   在最高法院公布的17个判例中,以《行政诉讼法》(2014)实施为时间节点,之前有13个,之后有4个。在之前的13个判例中,法院适用违反法定程序“一元标准”,其程序违法情形是,未事先举行听证的2个,未事先告知陈述权、申辩权的2个,未尽程序通知义务的2个,未送达相关法律文书的2个,另外5个分别是行政决定形式违法、违反正当程序、程序瑕疵和超期限作出行政处罚决定。在《行政诉讼法》(2014)实施之后的4个判例中,有违反“正当程序原则”情形的1个,未事先举行听证的1个,未事先告知陈述权、申辩权的1 个,非合议组成员在被诉行政决定书上署名的1个。《行政诉讼法》(2014)实施之前的13个判例,除“违反正当程序”之外,在认定违法标准上都选择了“违反法定程序”,其中1个判例将不属于违反强制性规定程序的“程序瑕疵”划出了“违反法定程序”。《行政诉讼法》(2014)实施之后的4个判例中,除涉及被诉行政行为违反正当程序原则外,也都属于“违反法定程序”的判例,其中有1个判例还被法院认定为“构成对法定程序的重大且明显违反”。以下对最高法院发布的17个相关判例作如下整理与分析。

   (一)未事先举行听证

   判例1. 黄泽富、何伯琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案。法院认为:“金堂工商局没收黄泽富等三人32台电脑主机的行政处罚决定,应属没收较大数额的财产,对黄泽富等三人的利益产生重大影响的行为,金堂工商局在作出行政处罚前应当告知被处罚人有要求听证的权利。本案中,金堂工商局在作出处罚决定前只按照行政处罚一般程序告知黄泽富等三人有陈述、申辩的权利,而没有告知听证权利,违反了法定程序,依法应予撤销。”[24]判决结果:撤销并责令重作。

   判例2. 邱正吉等不服厦门市规划局规划行政许可案。法院认为:“三原告作为与‘泰和花园N1栋’商品房的规划调整存在重大利益的关系人,大洋公司作为行政许可申请人,依法享有听证的权利。被告未依法举行听证,即作出本案被诉的《批复》,在程序上存在错误。另,没有证据证明被告《批复》中提及的‘已向购房业主告知且无异议’的事实,被告该事实的认定系证据不足。综上,被告作出的《批复》程序违法,且部分事实的认定证据不足。”[25] 判决结果:撤销并责令重作。

   判例3. 寿光中石油昆仑燃气有限公司诉寿光市人民政府、潍坊市人民政府解除政府特许经营协议案。法院认为:“寿光市政府对供气行业依法实施特许经营,决定收回上诉人燃气经营区域授权,应当告知上诉人享有听证的权利,听取上诉人的陈述和申辩。上诉人要求举行听证的,寿光市政府应当组织听证。而寿光市政府未提供证据证明其已履行了相应义务,其取消特许经营权的行为不符合上述法律规定,属于程序违法。原审法院判决认为寿光市政府的行为系‘非燃气经营许可的收回,故可以不进行听证’理由不当,应予纠正。”[26]判决结果:确认违法但不撤销。

   判例1是对《行政处罚法》第42条第1款中“等”作出了“等外等”解释,进而将“没收较大数额的财产”纳入行政处罚的听证范围。在判例2中,厦门市规划局在调整规划之前,未依照《行政许可法》第46条、第47条的规定,听取邱正吉等利害关系人的意见,被法院认定为违反法定程序。在判例3中,收回上诉人燃气经营区域授权属于“行政许可决定”,应当适用《行政许可法》第47条的规定,事先听取寿光中石油昆仑燃气有限公司的意见,但寿光市人民政府、潍坊市人民政府在未听取意见之前即收回燃气经营区域授权,构成违反法定程序。

   (二)未事先告知陈述权、申辩权

   判例1. 昆明威恒利商贸有限责任公司与昆明市规划局、第三人昆明市盘龙区人民政府东华街道办事处行政处罚纠纷案。法院认为:“被上诉人昆明市规划局作出昆规法罚(2006)0063号行政处罚决定之前,没有告知第三人东华街道办事处作出处罚决定的事实、理由及依据和第三人东华街道办事处依法享有的权利,一审判决认定程序违法,并无不当。”[27]判决结果:确认违法(被告自己撤销处罚决定,但原告不撤诉)。

   判例2. 射阳县红旗文工团诉射阳县文化广电新闻出版局程序不正当注销文化行政许可纠纷案。法院认为:“被上诉人射阳广电出版局于2013年5月13日作出‘射文广新注告字[2013]1号行政许可注销公告’,对被上诉人依法取得的‘射民演01号营业性演出许可证’予以注销,之前未告知被上诉人依法享有陈述、申辩权,之后又未向被上诉人送达该注销决定,程序严重违法,故原审法院依法判决撤销上诉人射阳广电出版局于2013年5月13日作出的‘射文广新注告字[2013]1号行政许可注销公告’并无不当。上诉人射阳广电出版局的主要上诉理由不能成立,本院不予支持。”[28]判决结果:撤销。

在判例1中,昆明市盘龙区人民政府东华街道办事处未能享受到《行政处罚法》明确规定的陈述、申辩等程序性权利,昆明市规划局作出的行政处罚决定违反法定程序,事实与法律都是一目了然。在判例2中,从《行政许可法》第7条规定看,“实施行政许可”不能解释为仅限于行政许可决定的作出,还应当包括行政许可的撤销、撤回、变更、注销等决定。法院显然采纳了这一解释。若行政机关机械、刻板地理解此法条,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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