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许汉泽 李小云:精准扶贫视角下扶贫项目的运作困境及其解释

更新时间:2019-06-23 12:33:08
作者: 许汉泽   李小云  

  

   【摘要】税费改革之后,各种资金依靠“条线”以转移支付的形式自上而下输入农村,“项目治理”开始兴起,在扶贫领域也不例外。将扶贫项目的生成、申请、立项与落地实施作为一个完整的项目链条进行考察,发现在项目申请之前上级政府的“选择性平衡”导致了扶贫瞄准偏离;申请、立项环节发生了扶贫目标的置换与项目的盲目扩张;项目落地后又遭遇了基层社会的解体重组与扶贫资源的碎片化。而这背后正是项目分级治理下不同层级政府的多重逻辑以及项目制与科层制之间的张力,二者共同导致了扶贫实践与国家“精准扶贫”治理目标相背离。

  

   【关键词】精准扶贫;扶贫项目;项目制;科层制

  

   20世纪90年代中期以来,伴随着国家财政制度由包干制改为分税制,资金分配开始依靠“条线”体制另行运作。这些“条线”部门采用专项支付的形式自上而下转移流动,基层政府则需要通过项目申请的形式来获得转移支付,“项目治理”由此开始兴起。作为一种新的治理方式,项目制开始成为中国特色治理模式的核心表征。在扶贫领域也不例外,1994年之前的扶贫资源只有专项扶贫贷款、以工代赈和财政发展资金等少量扶贫资金。1994年国务院制定和发布“国家八七扶贫攻坚计划”,这标志着中国贫困治理实现了从救济式扶贫向开发式扶贫的转变。到了2000年以后,中国的贫困治理进入了转移性支付混合运行、多部门共同参与的综合性治理阶段,各种扶贫项目纷纷涌现出来。当前,我国已经形成了一整套完整的项目扶贫体系,包括教育扶贫项目、医疗扶贫项目、文化扶贫项目、科技扶贫项目、产业扶贫项目、生态扶贫项目、妇女扶贫项目、儿童扶贫项目等等。尤其是在“十三五”全面建设小康社会时期,我国要求六年时间内要使7017万贫困人口脱贫,贫困人口平均每个月要减少100万,在“压力型体制”的作用之下,承载着大量扶贫资金的各种类型扶贫项目在我国贫困地区如火如荼的开展起来。与此同时,中央在2014年提出了“精准扶贫”战略,明确提出了精准识别、精准帮扶与精准管理等政策要求以及要实现扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的“六个精准”措施扶贫资源的项目化运作能否实现国家“精准扶贫”的治理目标?扶贫项目在实践过程中容易遭遇什么样的困境?这都是非常值得深入研究的学术问题。

  

   关于扶贫项目的运作模式及其效果已有不少学术积累,以往关注点大多集中在扶贫项目的资金瞄准、项目执行以及项目实施结果等方面。如有学者在广西、宁夏、江西和云南的调研发现,扶贫项目对贫困群体的覆盖率只有16%,对中等户与富裕户的覆盖率则分别为51%和33%。所以有人认为扶贫项目具有“门槛效应”、容易发生“精英捕获”。马良灿指出在项目制背景下农村扶贫工作出现了资源主体、执行主体、参与主体与收益主体的角色倒置与目标错位,各类扶贫项目被地方各种权力与利益关系所绑架,使扶贫结果与扶贫初衷和目的出现严重偏差。梁晨通过对武陵山区4个贫困县的产业扶贫项目调查发现,地区产业发展和经济提升未必一定会带动贫困者能力提升并脱离贫困的生活困境。

  

   这些对于扶贫项目的运作模式及其效果方面宏观理论探讨,还不足以将项目制在扶贫领域的实际运作机制及其后果完全呈现出来。笔者通过对华北 W 县扶贫项目的调研,将扶贫项目的生成、申请、立项、以及落地实施作为一个完整的链条呈现出来,尝试回答以下问题:不同层级政府在扶贫项目运行的各个阶段呈现出什么样的运作逻辑?扶贫项目运作的各个阶段容易出现什么样意外后果?以及是何种原因导致了扶贫项目的地方实践与国家“精准扶贫”的政策表达相背离?

  

一、田野介绍与项目分类


   W县位于H省西北部,毗邻北京,是国家级贫困县,属于“环首都贫困带”的一部分。在自然环境方面,该县地属农耕区与畜牧区的结合地带,气候干旱,水资源匮乏,自古被称为“旱码头”,生态环境极其脆弱。在农民生计方面,当地农村种植玉米、高粱等传统作物,基本上属于靠天吃饭,同时农户还进行鸡、鸭、猪等养殖副业,只是近些年来随着高速公路的建设,交通越来越方便,才开始有部分青年劳动力外出到北京打工,但是年龄在40岁以上的农民还是在家务农为主。W县现有77个贫困村,建档立卡贫困人口为62 500人,贫困发生率为23.4%。

  

   从总体情况来看,W县扶贫项目可以分为“竞争性项目”与“非竞争性项目”两大类。非竞争性项目是通过当地贫困人口的基数以及贫困发生率等指标由上级测算而得出,不存在下级在项目申报过程中竞争与“跑项目”的问题,这是一种基础性的扶贫项目,具有普惠性特征。2014年W县非竞争性项目资金共有1 000万,这部分主要分为三块:70%用于产业项目、贴息贷款;25%用于基础设施建设,其中包括农田水利、村级公共设施等;5%作为培训资金,用于农民、干部以及转业军人的技术培训。竞争性项目则指的是在项目资源有限的情况下由下级部门向上级政府提出申请,上级部门组织项目专家组进行答辩考核打分,只有在这个竞争考核过程中得分靠前的胜出者才可以获得的扶贫项目,竞争性项目不具有普惠性。如W县现在正在开展的“整村推进、连片开发”“福利彩票”等属于竞争性项目,目前该县来争取到的的竞争性项目资金共有400万元。

  

   二、扶贫项目的实践逻辑与困境:案例呈现与过程分析

  

   (一)申请之前:选择性平衡与扶贫瞄准偏离

  

   扶贫资源瞄准机制一直是中国农村扶贫政策和实践关心的核心问题。精准识别政策要求准确找出最需要帮扶的真正贫困人口,防止扶贫资源的跑偏漏失。以往的学术研究对项目委托方的发包过程、项目设计及其意图知之甚少,可以说仍然是空白。但是项目申请前期的“协调”与“筛选”环节却在整个项目链条中尤为重要,有的时候大部分竞争性项目给谁不给谁就在这个阶段被上级部门划定范围而内部确定。我们将项目申请前上级政府在科层制内部的协调称之为“选择性平衡”阶段。

  

   W县“整村推进、连片开发”项目于2013年11月通过全省的竞争获得,省政府希望通过用这个项目“探索财政扶贫资金与其他涉农资金整合使用的新路子,探索整村推进与连片开发相结合、扶贫开发与区域经济发展相结合的路子,促进贫困地区经济发展和贫困农户稳定增收”。具体来看项目申请之前的“选择性平衡”运作流程如下:首先省级政府会平衡各个市的名额。虽然该项目是以县为单位申请与实施的,但是分配的时候并不是所有贫困县公平竞争,比如说省里打算给Z市几个“整村推进、连片开发”的名额,就在项目申请之前内部已经确定。W 县扶贫办主任说“我们市有13个贫困县,按道理的话应该有好几个县都应该拿到竞争性项目,但是我们只有2个县拿到了项目,人家有的市只有一个贫困县,只要上报上去就能拿到项目”(访谈记录,20151021YXB)。以上是省级的选择平衡逻辑。到了市级这一层面也会进行再次选择平衡,去年Z市被“分配”了2个竞争性项目的名额,Z市在进行竞争性项目单项通知的时候往往会考虑到平衡因素只通知了4个县,而非通知所有贫困县都来进行申请和评比。

  

   从上可以看出,选择性平衡主要考虑的是领导重视程度、感情因素、是否获得过类似项目、有无能力完成好等因素。如果一个县是上级领导挂职或者重点联系点的话则入选的概率比较大,如果一个县之前获得过项目,则要考虑照顾其他未获得者,该县很有可能不能入围评选。但是省一级与市一级的选择性平衡又略有差异,省级分配名额的时候除了“感情因素”以外,主要考虑的是要达到每个区域所谓的“均衡”,也就是争取保证每个市都有名额,防止有的地区“剃光头”一个名额都没有;市级分配的时候则主要考虑县级具体完成项目的能力,以免有完不成上级任务而考核不通过。由此可见,扶贫项目申请之前的“选择性平衡”阶段并非是按照所谓的公平公正的原则,其背后所隐藏的非正式制度发挥了很大作用。这样“选择性平衡”逻辑使得竞争性扶贫项目在申请之前就已经背离了“精准扶贫”政策,并没有精准识别出最急需帮扶的贫困县,导致了扶贫瞄准偏离、瞄准机制发生异化,具体来看容易造成以下后果:第一,贫困县之间的不平等,也就是有的市只有一个贫困县则可能分配到指标,而有的市有十几个贫困县也只能申请到一两个名额,扶贫资源不是投入到最困难的贫困县而是被“均分”;第二,“精英捕获”(elite capture)现象的产生,即那些有配套能力、经济条件相对比较好的县容易获得竞争性项目,而那些条件比较差的贫困县则没有机会申请到项目,造成“强者恒强,弱者恒弱”的马太效应。

  

   (二)申请与立项:扶贫目标置换与项目盲目扩张

  

   精准帮扶是精准扶贫的关键,相关政策要求必须按照当地贫困情况制定出有针对性的帮扶措施,确保帮扶效果。从扶贫项目制定来看,为了能够确保符合基层的实际需求,上级政府“发包”的各种项目都是来自下级政府的申报,并进行总结汇编而成,然后,已经汇编好的项目进入“项目库”进行向下再分配的过程。

  

   首先,扶贫项目申请在一开始遵循的是“自下而上”的逻辑。贫困村根据本村的情况提出自己有哪些方面的需求,需要开展什么项目,并上报到乡镇。村级上报的扶贫项目主要集中在基础设施建设与产业发展两个方面。乡镇再根据各个贫困村上报的情况撰写项目建议书,再上报到县,并最终进入到县里的项目库。在这个过程之中下级政府具有主动权,因为得益于上下信息的不对称,上级并不了解基层社会到底需要什么项目,正如有学者所述,项目的运作与基层政府中心工作基本一致,基层政府运营项目的过程就是执行中心工作的过程。由于W县靠近北京具有巨大的市场潜力,近年主要发展大棚蔬菜产业,目前北京市蔬菜三分之一供应来自W县所在的Z市。于是,乡镇以及县这一级基层政府在进行项目汇编的时候就会把这些村级项目“打包”成为产业发展类的综合性项目。所以向上申请的时候W县就会强调产业扶贫的好处,以及当地发展大棚蔬菜产业扶贫的优势,将村级分散的扶贫项目整合成为发展蔬菜大棚的产业项目,又与当下该县的“中心任务”联系了起来。与欧博文、李连江所提出的中国乡村中存在着“选择性政策执行”有着类似之处,但是在项目制的背景之下,基层政府没有直接选择的权力,只能对其进行巧妙的转化。下级政府利用与上级政府的信息不对称,把自己的政策意图植入到了项目申请之中,单纯的扶贫项目转化成为了综合性的发展项目,扶贫目标被悄然置换。

  

其次,项目立项的过程可以理解为上级政府进行分配与限制的过程,因为项目一旦审批完成之后,考虑到将来的检查验收与考核,地方政府就没有太大的操作空间。在这个环节上级政府尽量希望通过这个项目动员更多的资源、发挥更大的作用。周雪光曾经指出,在项目中,上级部门会拿出很少的一部分资金,来调动下级政府竭尽全力去募集和追加资金,来推动新型公募的实施和完成。这些项目就像“诱饵”一样,让地方政府上钩,充分调动它们的能动性,这非常类似一种“钓鱼工程”。就W县的“整村推进、连片开发”竞争性项目来说,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《中国农业大学学报(社会科学版)》2016年第4期
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