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许汉泽 李小云:精准扶贫视角下扶贫项目的运作困境及其解释

更新时间:2019-06-23 12:33:08
作者: 许汉泽   李小云  
上级政府会诱导各种资本投入到这个项目之中,省里给W县400万资金来搞项目,但是要求县里必须配套200万。该项目具体对贫困户有以下政策:第一,建设一个大棚国家补贴3万元。第二,每个贫困户有5 000元的补贴,但是要想得到这部分资金的话,前提是必须成立合作社,形成一定产业规模,这笔扶贫资金要以股份的形式注入到合作社之中,并不会直接分给贫困户。在这种“利益捆绑责任连带”的政策诱导之下,W县大棚产业飞速发展,2013年之前全县只有不到2 000个大棚,2015年有1万多个,不到两年时间新建了8 000个大棚,扶贫项目“盲目扩张”。

  

   (三)落地之后:基层解体重组与扶贫资源碎片化

  

   精准管理是精准扶贫的保证,当项目落地之后只有做好项目运行过程的管理以及后续的维护才能够真正发挥最大功效。一方面,项目进村之后遭遇了乡土社会的逻辑;另一方面在扶贫项目具体实施与落地之后也会对基层社会产生很大影响。

  

   W县的“整村推荐、连片开发”项目原本是打算放到B村,但是由于B村村集体权威弱化,很难与老百姓达成一致,出现了很多反对的声音,项目搞不下去了才转移到了Y村。这是基层社会所面临的一个普遍现象,目前对于大多数的贫困村来讲,村集体已经虚化,没有任何资源与实际权力,村小组也都形同虚设。尤其是农村取消义务工和劳动积累工之后,村集体丢失了原有的组织与动员能力,很难组织起来。用村干部的话说是“现在在贫困户自己家门口修路平整土地都需要花钱雇佣他们来做”。集体功能的弱化使公共项目在农村的开展越来越困难。项目实施面临的第二个问题就是项目带来了村庄内部的矛盾与纠纷,一些公共项目如果占了农户的土地,就会遇到很多“钉子户”出来阻挠项目的开展。在当下的农村社会,就如阎云翔所说的那样过度功利的个人主义在中国农村的发展,使得越来越多的农民一味追求个人利益的同时忽视自己的义务与公共生活的限制,导致越来越多的“无公德个人”出现。第三个问题就是很多项目都是来自上层的设计,没有充分考虑到地方性知识,以产业项目为例,打造一个产业往往需要很长时间的探索与技术经验积累,如果一个地方没有从事过相关产业就突然大规模开展不熟悉的产业项目,则会面临失败的风险。Y村贫困户一直种植玉米、杂粮等传统作物,之前没有种植过大棚蔬菜,2013年项目运行之后,由于缺乏经验种植较晚,当年所种的蔬菜就遭遇冻害,损失了300多万。项目制导致的债务结构进一步削弱了集体治理的社会基础,加剧了基层社会的解体。

  

   项目完成之后面临的最大问题就是后期的维持与维护。由于项目具有临时性,上级资金只保证项目的建设,一旦项目完成之后就完全交给了地方来维持。W县的竞争性项目只关注项目建设的规模大小,并不关注项目后续的维持,造成很多项目仅仅运行很短时间后就荒废闲置起来。以W县大力推行的蔬菜大棚产业扶贫项目为例,并不是帮助贫困户建好大棚就大功告成,其中过滤系统每2年更换一次,灌溉的主管道、毛管每年需要更新,棉被与棚膜必须定期更换,另外还需要有相关技术人员提供技术支持,扶贫项目的后续配套也是一笔不小的支出。G村中国家帮助建设的80个大棚在运行了一年之后就由于缺少后续资金闲置了起来。现在Y村的合作社银行贷款已经超过800万,合作社理事长说“我们发展太快了,当初只想为了能够得到国家的扶贫资金补贴,没想到被套进去了”“现在有一些扶贫款是害人啊!政府不是扶贫办,我们成了扶贫办”。现在合作社理事长已经无心搞生产经营,现在一心想着国家能够兜底将这个窟窿补上。W县地方政府只关注与利用有限的扶贫资金能够建设更多的大棚,以便进行的政绩上的宣传,并不关注扶贫项目的质量和后续维持,这种摊大饼式的发展使有限的扶贫资金分散在各个贫困村与合作社之中,导致扶贫资金的碎片化供给与低效率使用,违背了精准管理的政策要求。

  

三、扶贫项目地方实践与政策表达偏离的原因阐释


   (一)分级治理下的多重逻辑

  

   首先,我们需要从扶贫项目的运行过程以及不同主体之间的关系和相互作用中认识、解释出现的困境。项目制运作的最大特点就是“分级治理”,即上级政府“发包”、地方政府“打包”以及基层村庄“抓包”的三种机制共同型塑了扶贫项目的性质、类型、分配与运作逻辑。“多重逻辑下的制度变迁”理论指出上级政府、地方政府和基层村庄这三个行动群体的行为受他们身处领域中的稳定制度安排制约,反映了各个领域中的制度逻辑。扶贫项目正是在这些多重并存的制度逻辑作用下兴起、演变的。

  

   第一,省(市)政府在“发包”过程之中遵循的是自上而下的控制逻辑,通过扶贫资金的项目化运作,一方面对扶贫资金使用的约束强化,比如在项目资金申请方面设立各种规定和限制条件,农户要想得到资金补贴必须加入合作社以及必须形成一定规模等,希望减少扶贫资源在中间传递过程中的跑偏漏失;另一方面则想通过少量的中央专项扶贫资金吸引和带动地方政府以及其他各个部门的更多资金投入,发挥最大的扶贫效果。所以上级政府在项目申请之前的内部协调阶段就会采用选择性平衡的策略,在选择的过程之中会主动倾向于那些具有政治优势或者经济优势的地区,无意间就排斥了真正贫困的市县,造成了扶贫瞄准的偏离。第二,地方政府在扶贫项目“打包”的申请过程之中遵循的是自下而上反控制的逻辑。在这个阶段地方政府利用上下级之间的信息不对称,在项目申请的时候不断添加自身意图,将扶贫项目包装成为了与当地经济发展中心任务相结合的发展型项目,以便利用这个机会来进一步促进当地经济增长,凸显出地方政府的政绩。在传统发展主义思维之下,地方政府对于项目的扶贫性质认识不足,项目扶贫目标被置换,用发展来吸纳扶贫,片面认为只要经济增长之后就会自动脱贫致富,而忽视了当地不同类型贫困人口之间的差异化需求,没有实现精准帮扶。第三,村庄社会在扶贫项目实施以及落地之后遵循的是乡土社会的逻辑,这也可以被认为是自下而上的反控制。项目到了最后阶段可能其本身已经不重要了,重要的是由项目所引发的诸如土地纠纷、社会团结以及安全风险如何规避、公共性如何增进等等。扶贫项目的运作是一项系统的治理过程,其中涉及到贫困户的识别、基础设施的建设、实施过程中纠纷的解决、收益分配的监督等诸多问题,这些都需要基层组织和社会来协调共同完成,不能仅仅依靠国家与地方政府的单方面投入。但是,伴随着税费制度的改革,基层组织丧失了自下而上的税费征收收入和权力之后,自身也变得涣散起来。而且随着农村取消“两工”之后,现在尤其是对于那些没有集体资源的中西部农村来讲,已经丧失了基本的社会动员能力,村小组形同虚设,村委会也高高“悬浮”起来。扶贫项目在基层实际运作的过程遭遇了基层政权与社会组织的缺席。扶贫项目的地方配套和市场风险给村庄社会带来了打击,扶贫项目最后往往以失败告终。

  

   (二)项目制与科层制之间的张力

  

   其次,要从扶贫资源项目制的运行机制与科层制的基础性组织形式之间的互动来切入和进行剖析。项目制是依附在科层体系上的一套政府管理机制,它有别于科层体系,但却依附并嵌入于科层体系,项目制发挥着项目治理优势的同时受制于科层体系。二者之间的张力和冲突是造成扶贫项目偏离精准扶贫政策目标的另一重要原因。

  

   项目制与科层制二者的张力与冲突具体表现在以下三个方面:第一,扶贫项目的统一规划与科层条线分散传递之间的张力。竞争性扶贫项目源自中央一级政府的制度设计,以W县的“整村推进、连片开发”竞争性项目为例,中央最初设立该项目的目的非常明确就是为了“适应扶贫开发形势的变化,探索创新财政扶贫机制,整合扶贫资源,提高扶贫开发成效”。但是在项目生成、申请、立项以及具体实施的过程之中向下依赖省、市、县、乡、村多级部门的参与执行,每个环节的行动主体都要植入自己的意图,这样经历了层层传递之后,消解了国家最初的扶贫济困目标。另外此类综合性扶贫项目整合而来的扶贫资金仍然受制于不同行业部门的各自规定,资金管理条块化,做不到统一下发和管理。第二,项目的临时性、短期性与科层组织的长期性、常态性之间的张力。项目的开展具有明确的时间界限,项目结束之后上级部门则不再会有资金投入,但是项目是依附在科层组织内部进行具体实施和运行的,如果要保持其后续的正常运行与功能发挥,则需要后续配套资金的连续投入。在基层社会项目频繁实施,但大多后期应有的科层管理跟不上,出现项目扶贫的“一次性怪圈”。W县大棚产业由于缺乏后期维持资金而出现运转困境正好说明了这一点,按照政策要求“整村推进、连片开发”项目每个贫困村只能实施一次,但是扶贫是一个长期性综合性的工程,不可能一个村庄完成一个项目就能够彻底脱贫。第三,项目在运行的过程之中遭遇了科层制的反噬,出现了“再科层化”的现象。即项目生成过程的同时也衍生出了项目评议小组、项目办公室、扶贫攻坚办等一些列管理项目的科层部门。项目制产生之初主要是为了打破科层制的束缚,在行政体制内部再造一种新的增量,以弥补分税之后地方发展动力不足的问题,可以说在项目申请之前与申请的过程之中可以说是遵循以上“项目制的逻辑”;但是在项目审批以及向下执行的时候,要经过各种项目办公室、审核小组等的层层审批与考核,各个部门开始对项目设置层层限制与束缚,这就开始了扶贫项目本身的“再科层化”,扶贫项目一旦被吸纳进入科层体制之后就丧失了之前的机动灵活以及强大的动员资源的能力,丢掉了项目制本身的优势。由此看来扶贫资源在以项目为载体的运作过程之中并没有达到预期的合理化效果,特别是在“精准扶贫”政策背景下具有公共性的扶贫项目在自上而下运行的过程却被逐渐转化成为以开发为导向的发展性项目,不仅项目本身的扶贫目标被悄然置换,同时也生产出的巨大结构性压力与风险加剧了项目的失败。

  

四、结论与建议


   如上所述,作为一种新的治理模式,扶贫资源的项目化运作并没有实现预期的合理化、高效化效果,扶贫项目的地方实践与精准扶贫政策要求发生了背离。首先,项目申请之前上级政府在科层制内部就开始了选择平衡,扶贫项目没有瞄准到最贫困的人口,致使精准识别偏离;其次,在扶贫项目的申请和立项阶段,地方政府利用上下级信息的不对称,将本地经济发展的意图植入到了扶贫项目之中,扶贫目标被置换,项目在“诱民致富”的政策驱使之下开始盲目扩张,没有做到精准帮扶;最后,项目在村庄社会实施、落地之后与乡土社会的纠缠之中又遭遇了基层社会的解体重组与扶贫资源的碎片化,不符合项目精准管理的要求。而这背后是项目制分级治理过程中不同层级政府之间的多重逻辑与项目制与科层制之间的强大张力使然。在项目的生成、申请、立项以及落地执行的过程之中,一方面不同行为主体不断添加自身意图和逻辑,具有公共性的扶贫项目在自上而下的运作过程之中被逐渐转换成为以开发为导向的发展性项目;另一方面,项目本身受到了科层体系的不断约束、束缚和反噬,不仅没有发挥项目制的动员优势,反而被吸纳进入科层体系之中,丧失了自身的活力。

  

   鉴于以上分析,我们提出以下几条具体建议:第一,在扶贫项目申请前要防止上级政府内部的选择平衡,通过公平竞争与答辩找出最需要帮扶的贫困县,在这个过程之中引入政府外的第三方进行监督,确保扶贫项目能够精确瞄准;第二,在项目的申请、立项环节要加强对于项目本身的约束,允许其在扶贫目标范围内适当调整,但是要特别警惕地方政府添加自身意图、置换扶贫目标的行为,并针对不同贫困农户致贫原因的差异,设置多样化与符合当地情况的项目进行精准帮扶,避免出现盲目发展一类项目“一刀切”政策的出现;第三,在项目的落地与实施阶段要做好与基层乡土社会的对接,加强对于农村基层民众的组织、动员以及项目的后期维护和投入,做到项目的精准管理与可持续运行,真正带动贫困人口脱贫致富。

  

本文责编:limei
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文章来源:《中国农业大学学报(社会科学版)》2016年第4期
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