返回上一页 文章阅读 登录

朱锋:特朗普政府的南海政策及中美海上安全挑战

更新时间:2019-06-22 23:34:04
作者: 朱锋  

   内容提要:2018年,中美关系出现重大转折,特朗普政府对南海问题的干预与介入也在加深,美国不仅指责中国的南海政策,对南海局势进行干涉,还加大了在南海的军事、外交、政治和战略部署。美国高度重视南海问题的根本原因在于其相关利益,维护美国主导的海洋安全态势是关国在亚太地区的重大战略目标,中国的海上军事力量建设与南海维权、维稳使美国担心中国的战略性崛起。特朗普政府执政以来,美国一味地将中国在南海的岛礁建设视为“军事化”行为,并因此强化了在南海地区的“航行自由行动”,提出了地缘战略力量重新组合的“印太战略”。特朗普政府的南海政策不仅挑衅了中国的主权与安全,也加剧了南海地区的紧张局势。中美两国在南海的博弈态势成为考验中美军事和战略关系走向的最大变量。本文旨在探讨特朗普政府的南海政策和战略思路出现的新变化,南海局势在中美关系和亚太地区的力量再平衡中扮演的角色,以及南海问题对中美关系的挑战,深入分析中美关系新变化中的安全与战略因素。

   关 键 词:中美关系  特朗普政府南海政策  南海争议  “印太战略”

  

   2018年注定是中美关系史上具有重大转折性的一年。特朗普政府继2017年12月推出《国家安全战略报告》,将中国定位为“修正主义国家”和美国的“战略竞争对手”之后,①威胁要实质性提升美台关系的《台湾旅行法》被特朗普签署,并于3月16日正式生效。7月6日,美国开始对价值340亿美元的中国产品加征25%的关税,并威胁将对2000亿美元中国对美出口商品再增收25%的关税。这标志着世界经济史上规模最大的中美贸易争端正式开始。然而,当世界的目光都在关注中美贸易争端时,特朗普政府对南海问题的干预与介入也在不断深化。对中国南海政策的指责和对南海局势的干涉不仅成为美国政界和军方的“保留节目”,而且美国在不断加大针对南海问题的军事、外交、政治和战略部署。2018年年初以来,美国就已在南海海域开展了3次“航行自由行动”,并于4月进行了海上军事演习。②特朗普政府的南海政策和战略思路究竟出现了什么样的新变化?未来南海局势究竟将在中美关系以及亚太地区的力量再平衡中扮演什么样的角色?南海问题究竟在以什么样的方式挑战中美关系?对这些问题的回答,不仅有助于全面认识中美关系的新变化,而且对于深刻分析中美贸易争端背后的安全与战略因素,同样具有不可替代的重要意义。

  

   一 从“亚太再平衡”战略到“基于规则”的地区秩序

  

   美国对南海问题做出空前战略性投入的根本原因有三:第一,美国要保持全球海域,尤其是在西太平洋海域和空域拥有“自由介入”(free access)的能力和条件。在亚太这一全球经济和财富的核心地区和在国际体系内力量变迁最为迅速的地区,保持美国的海空“自由介入”不仅是维持美国地区主导的标志,同样也是美国霸权的基础。第二,美国担心中国海空力量的发展,尤其是中国在南海岛礁建设的到位。中国开始具有在南海这一连接太平洋和印度洋的最繁忙的战略水道挑战美国海空“自由介入”的能力。美国军方认为,如果任由中国在南海以维护岛礁主权和海洋权益的方式继续扩大军事存在,美国在西太平洋海域将陷入第二次世界大战之后前所未有的受制于人的局面。第三,美国认为对南海主权和南海问题解决方式的介入和干预,可以使美国面对中国崛起,继续保持在东亚盟国以及东南亚国家的战略影响力,并防止因中国影响力的上升削弱美国在亚太地区地缘政治和地缘经济的影响力。

   (一)中国的海上军事力量建设与南海维权和维稳

   在冷战后相当一段时间内,中国并非是美国在亚太海域的主要威胁。在美国拥有超前海空作战实力和庞大同盟体系的奥巴马政府时期,美国战略界认为,中国充其量只是在亚太海陆交界的某些战略节点,具有对美国构成挑战的能力,尤其是台湾地区最为突出。在许多美国分析家看来,中国大陆为了未来确保对台湾地区行使主权,必然要全力以赴地进行军事准备,尤其是要准备在美国对未来台海发生军事冲突进行直接军事干预时,对美国采取必要的军事行动能力。从2005年开始,中国的“区域拒止/反介入”军事能力建设成为美国在亚太海域对中国的军事关注要点。但随着中国海空力量的发展,美国认为中国的南海政策越来越“咄咄逼人”,并担心深陷阿富汗战争和伊拉克战争对美国造成战略拖累和应对主要地区安全挑战产生战略偏差。2009年,奥巴马上任伊始,美国便提出了“重返亚洲”的口号,强化了美国对亚洲的军事、经济与安全事务的参与。2011年,美国时任国务卿希拉里在题为《美国的太平洋世纪》的演讲中更是提出,美国将“转身亚洲”,“今后10年美国外交方略的最重要的使命之一将是把大幅增加的投入投入在外交、经济、战略和其他方面,锁定亚太地区”。③在2011年11月底的亚太经合组织非正式首脑会议上,奥巴马首次提出了“亚太再平衡”战略,并使这一战略在随后陆续公布的政府文件和采取的政策行动中成为美国亚太战略的指导性原则。

   美国的“亚太再平衡”战略有以下特点。其一,“亚太再平衡”战略是全面巩固21世纪美国在亚太地区主导地位的“世纪领袖型”战略。美国将加大对亚太地区的政治、经济和外交的投入,在21世纪坚定地扮演亚太地区领袖的角色,并承担地区安全与稳定的责任。2011年11月17日,奥巴马在澳大利亚国会发表演讲时提出,美国的目标是在亚太地区“扮演更大和更为长远的角色,以便重塑亚太地区和它的未来”。④

   其二,“亚太再平衡”战略是美国全球战略重点转移到亚太地区的“战略重心型”战略。这不仅是为美国在“后伊拉克—阿富汗时代”寻找新的战略方向,同时也表明美国对全球安全战略态势的评估出现重大变化。这是在美国联邦财政赤字居高不下的影响之下,奥巴马政府既要紧缩军备开支,又要继续保持美军在全球战略部署和战略目标应对情况下的新选择,即削减海外维稳行动的军事投入,增加在亚太地区的常驻军事力量。

   其三,“亚太再平衡”战略是美国促进亚太地区国家“遵守规则”,并为地区安全热点问题制定和提供规则的“规则导向型”战略。这一战略的核心就是要用国际规则和规范约束和引导中国,使美国在面对和处理中国话题时,能联合地区其他国家在“规则制定”和“规则适用”的范畴内共同应对中国。

   其四,“亚太再平衡”战略更是美国重振在亚太地区的经济竞争力,反映出其经济活动的规模和深度已从欧洲转向亚太地区的“经济强身型”战略。21世纪以来,美国与亚太地区国家的经济、贸易及金融的联系不断深化和扩大,美国经济与亚太地区的关联度远远超过了美国与其他地区的经贸联系。“亚太再平衡”战略在外交、经济和战略等领域多管齐下,谋求使美国从亚太经济中获益,并使亚太区域的贸易成为美国出口振兴战略的突破点,进而主导亚太区域经济合作的未来发展方向。

   然而,中国的海上军事力量的发展,并没有实质性地改变中美在南海地区的军事力量对比,更没有将美国排斥出亚太地区的战略意图。因为中国在南海地区的维权和维稳行动,就把中国视为想要通过武力改变领土现状的“修正主义国家”,而且故意忽视中国在南海诸岛享有主权的历史与法律依据,这本身暴露出了美国对于中国崛起的战略悲观主义。⑤

   具体到南海政策方面,作为域外国家的美国在中国与周边国家地海权争议问题上,基于战略与政治的需要,转向东南亚的南海声索国“拉偏架”。虽然,美国政府仍然表示对南海争议岛屿的主权归属没有特定意见,但在实际操作中,奥巴马政府不仅说服澳大利亚在达尔文港设立新的军事基地,建立美国和越南的安全关系,向印度尼西亚出售先进武器,强调对菲律宾的防卫责任,并在新加坡部署最先进的海军舰艇,再加上美国竭力强调南海问题是“航行自由”问题的做法,表明在中国与东盟有关国家的南海争议中,美国已经实质性地改变了所谓对主权争议“不持立场”的做法,通过在南海主权争议问题上全面偏向东南亚的南海声索国,为美国扩大军事干预和介入提供理由。

   美国如此重视南海问题,最根本的原因是其相关利益。美国麻省理工学院的傅泰林教授认为,美国在南海有两大重要利益:进入权和稳定性。所谓进入权,是指美国船只能够不受阻碍地进入南海地区的海域。之所以说进入权事关美国的利益,是因为每年有价值超过5万亿美元的货物经过这一区域,其中与美国的贸易超过1万亿美元。⑥再者,南海是美国军舰从本土西海岸驶向印度洋和波斯湾的必经之路,如果美军不能自由地出入南海海域,势必会对美国的全球军力投送能力造成沉重打击。而稳定性则是指东亚和南海地区的和平与稳定本身就会给美国带来巨大的利益。“正如开放和不受阻碍的进入权一样,地区稳定同样支撑东亚和美国的繁荣,冲突或激烈的安全竞争会影响用于发展的稀缺资源,对海上通道安全的威胁会减少贸易和跨境投资,无论是在本地区还是泛太平洋地区都是如此。”⑨

   (二)南海仲裁案与“基于规则”的秩序

   2013年,菲律宾的阿基诺三世政府单方面就中菲在南海的有关争议向联合国海洋法法庭提起仲裁。2016年7月12日,海牙国际仲裁法庭对南海仲裁案做出“最终裁决”,判菲律宾“胜诉”,并否定了九段线,还宣称中国对南海海域没有历史性所有权。这就是近年来南海海权争议标志性事件之一的南海仲裁案。在这出仲裁闹剧中,中国多次表明了不接受、不参与、不承认、不执行所谓仲裁裁决的严正立场,中国所强调的通过双边谈判解决领土主权争议的主张,是中国外交的基本原则,不会被南海仲裁案的裁决结果左右。仲裁裁决更是罔顾历史事实与法理依据,做出了非常荒谬和错误的裁决。⑧

   在这场仲裁案中,作为域外国家的美国最关注的不是仲裁结果本身。仲裁案不仅是一场法律战,还是一场舆论战,更是一场艰巨的外交战,是关乎中国应该建立一个怎样的国际海洋秩序的斗争。西方政界、学界和媒体人士经常以中国应该有的大国责任和国际规则的神圣性来要挟中国就范,常常以中国应该注重自己的国际形象来敲打中国必须接受仲裁约束,目的是在南海地区推动建立所谓“基于规则的秩序”。尽管作为当事方菲律宾在杜特尔特当选总统后采取了“疏美亲中”的策略,选择暂时搁置“南海仲裁”的结果,美国却仍然在各种国际场合老调重弹,要求中国遵守裁决结果,也正是基于这种考量。在2017年的香格里拉对话会上,“基于规则的秩序”再次成为核心词。澳大利亚总理特恩布尔大谈“以美国为根基的基于规则的秩序”,美国国防部部长马蒂斯则重申美国对巩固“基于规则的国际秩序”的“深刻和持久的承诺”。

   美国所说的南海“规则”虽然常常直接指《联合国海洋法公约》,但更多的是指美国主导的、美国认可的,并能维护美国利益的规则秩序,其主体更是美国制定的规则,例如“航行自由行动”。此外,美国自身可谓是不遵守国际规则和秩序的典范。1986年,美国在“尼加拉瓜诉美国案”中开创了反对国际司法机构管辖权,拒绝遵守国际司法判决的著名先例。据统计,从1946年国际法院成立到2004年的60年间,国际法院所做判决的“不被执行率”高达44%,而带有强制管辖性质案件的执行率只有33%,其中有两起案件涉及美国。因此,从这个意义上讲,中国不执行对中国本来就没有约束力的非法裁决既非开创了什么“恶劣先例”,更谈不上无视国际法和挑战国际秩序。⑨而自特朗普政府执政以来,处处倡导“美国优先”,无视国际规则和契约精神,任性“退群”的行为,对美国本身强调的“基于规则的秩序”更是莫大的嘲讽。

   (三)岛礁建设和“军事化”

南海的岛礁建设和“军事化”也是南海地区的一个热点问题。南海岛礁建设一开始并没有引起美国的高度关注,对于越南、菲律宾、马来西亚等国家和中国台湾地区在南沙岛礁上填海造地、修建机场的行为,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/116804.html
文章来源: 《当代美国评论》 2018年03期
收藏