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王建学:法规审查要求权的规范阐释及其历史契机

更新时间:2019-06-21 00:10:58
作者: 王建学  
我国在不断推进社会主义法治建设的过程中,首先需要在社会生活各方面实现“有法可依”的基本要求。具有立法权的各类主体大多都开足马力不断立法,由此,数量日益庞大的成文法体系逐渐形成。截至2010年底,我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件。21成文法体系在实现数量激增的同时,必然会衍生出质量问题,日益严重的法规范冲突逐渐浮出水面。

   面对数量庞大的行政法规和地方性法规,作为宪法创立的唯一有权“监督宪法实施”的机关,全国人大及其常委会的法规审查必然是挂一漏万。再加上传统的备案审查、批准审查和撤销权等大都是脱离具体案件的抽象审查,难以从数量庞大的法规体系中筛选出具有审查价值的对象,相关审查活动易沦为一种非精细化的“文面审查”。22这种审查由于脱离法律的具体实施过程,“是不可能全面和准确的”。23因此,《立法法》就有必要设立审查要求机制,使五类主体承担起筛选瑕疵法规并向全国人大常委会移送的责任,从而弥补传统主动审查的不足。按理说,全国人大常委会完全可以只赋予五类主体柔性的审查建议资格,而将启动审查的决定权保留在自己手中,但它却选择毫无保留地下放决定权。

   审查要求机制虽然对全国人大常委会而言构成了自我限制,但却使常委会省去了从茫茫法规中挑选瑕疵法规的烦恼,既大幅减少了审查数量,又有效提高了审查质量。而且审查要求机制对传统的主动审查并无不利影响,实践证明二者可以“互为补充,并行不悖”。24无论主动审查的运行状态是否理想,审查要求机制都可以独立发挥作用。审查要求机制与传统的主动审查相结合又“可以避免单一审查方式的局限性”,25由此,整个审查制度变得更加多元和高效。

   (三)以实体权力为基础的审查要求:在具体与抽象之间

   全国人大常委会将审查要求权下放给五类主体,意味着对五类主体的信任。这种信任并非凭空而来,而是基于五类主体具有发现、总结、提炼和过滤法规瑕疵的能力。2000年《立法法》在列举要求主体时具有深刻寓意,这种寓意只有结合宪法所规定的政权组织形式和国家机构体系才能得到理解。

   在我国的政权组织形式中,国家权力机关之下的其他机关包括国家元首、行政机关、军事机关、审判机关、法律监督机关及2018年修宪新增的监察机关。显然,全国人大在下放要求权时排除了国家主席,由此可以发现五类主体具有的第一个共同点,即它们都在宪法上具有重要的实体性权力。未赋予国家主席要求权是因为我国实行虚位元首制,国家主席不享有实体性权力,不参与执法过程,因此不具有发现法规瑕疵的能力,这与法国总统具有提请资格而德国总统没有提请资格的道理是相通的。于此应当补充,监察权也是一种重要的实体性权力,随着2018年监察委入宪,有必要修改《立法法》或以其他恰当方式将要求权赋予国家监察委员会,从而形成六类主体并存的局面。

   在我国的国家机构体系中,全国人大及其常委会居于核心地位,各级各类其他国家机构都与其存在直接或间接联系。《立法法》所列举的五类主体与全国人大及其常委会的距离最近,是全国人大及其常委会统领整个国家机构体系的重要节点,这是五类主体的第二个共同点。国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院都由全国人大直接产生,分别是行政、军事、审判和法律监督等各机构系统的最高机构,而省级人大常委会则是全国人大与地方人大的联络纽带。它们除执行宪法、法律和全国人大及其常委会的各项决定外,还要在其各自权限范围内制定法规或解释法律,从而直接参与社会主义法律秩序的形成。因此,唯独五类主体具有要求权,而其他主体只具有建议资格。五类主体既能在行使职权时主动发现法规瑕疵,亦能从其辖下机关或个人的请求中提炼。“如果是在法律执行过程中,其他机关、组织和公民个人发现法规、规章同法律相抵触时,应当逐级向有权提出审查要求的机关提出,由这些机关依法向全国人大常委会提出。”26其他机关或个人当然亦可直接向全国人大常委会提出审查建议,但若向五类主体提请并得到其认同,就会产生背书或加权效果,直接导致审查程序的启动。

   尽管从《立法法》的相关表述出发,审查要求是一种单纯的抽象主观请求,即要求主体只要在主观上认为法规存在合法性或合宪性瑕疵就可以启动审查程序。但实际上,审查要求是存在具体案件基础的,背后是五类主体的最高执法权、其辖下的所有机关和个人及具体的执法过程。一言以蔽之,五类主体的审查要求承担着发现、总结、提炼和过滤法规瑕疵的功能。

  

   四、审查要求主体的相互监督

  

   在明确审查要求机制的功能之后,还有必要进一步分析此功能据以实现的内在结构。因为很明显,要求主体和要求对象都是复数存在,在各大主体与三类法规之间必然存在功能分配关系。这种关系应当如何理解?

   (一)复数要求对象及其特殊性

   三类法规并列作为审查对象,这在比较法中颇为特殊。如前文所述,宪法审查通常旨在限制民意代表机关,它在法国甚至被喻为“一门对准议会的大炮”。27议会是“世界各国违宪审查实践中所确认的最主要的违宪主体”。28基于这种定位,审查机制自然应当瞄准议会所制定的法律。29因此,作为审查对象的法律具有单一性,其背后是单一的立法主体即议会。

   我国三类法规并列作为审查对象的背后则是复数立法主体。为何通常审查者与审查对象“一对一”的结构在我国变为“一对多”?其原因在于,全国人大及其常委会作为主权代表者既是审查机关,又行使《宪法》第58条的“国家立法权”。全国人大及其常委会对法律的自我审查是既不可能亦无意义的。30由此,审查依据由通常单数的宪法变为复数的“宪法+法律”,而审查对象就降格为宪法和法律之下的复数法规。通常所谓的法律合宪性审查,在我国则被剔除,取而代之的是法规的合法性审查与合宪性审查。究其实质,这种审查背后的权力关系是国家权力机关及其常设机关监督由其产生的其他一切国家机关,绝非国家权力机关及其常设机关的自我监督。31因此,其他一切国家机关所制定的任何规范如行政法规、地方性法规等,都可以由全国人大常委会进行审查。

   (二)要求对象的扩大解释

   基于前述权力机关监督其他机关的“一对多”权力关系,实践中与三类法规具有类似地位的其他规范,尽管未被《立法法》明确列举,仍应属于要求审查的对象,它们至少包括以下三类。一是最高人民法院和最高人民检察院的司法解释。尽管2000年《立法法》原本没有涉及司法解释及其审查问题,但司法解释的备案审查、要求审查和建议审查已经补充规定在2006年《各级人民代表大会常务委员会监督法》第31、32条中,并形成了相关审查实践;司法解释的备案于2015年也写入了《立法法》附则第104条第2款中。因此,将司法解释纳入《立法法》的要求审查机制并无不可。32二是中央军事委员会的军事法规。尽管军事立法在特定情况下具有保密要求,但加强对其审查却是“构建完备的军事法规制度体系的必要环节,是国防和军队建设法治化的必然要求”。33因此,在推进合宪性审查、加强宪法实施的时代背景下,军事法规不能成为游离于社会主义法律体系之外的独立王国,理应成为审查对象。三是随着监察体制改革的推进,若相关立法授权国家监察委员会解释监察法或者制定监察法规,34则监察解释或者监察法规也应当成为要求审查对象。

   由此,未来会形成六类审查对象并存的局面,后文为行文便利继续统称为法规。然而,对要求审查对象的扩大解释是否能够成立?《立法法》明确规定了五类要求主体和三类审查对象,为何部分主体(国务院和地方人大)制定的法规被明确列举为要求审查对象,而另一部分主体(中央军委、最高人民法院和最高人民检察院)制定的规范却没有?笔者认为,未明确列举的原因是立法者考虑到司法解释和军事法规的特殊性,为二者的审查留下余地,而不是排除或否定其审查。否则就意味着全国人大常委会放弃了“维护社会主义法制的统一和尊严”的责任(《宪法》第5条第2款),而这在建设法治国家的背景下是不可接受的。因此,对《立法法》规定的要求审查对象必须进行目的性扩张。

   制定司法解释在严格意义上并不是立法,因此司法解释原本不属于《立法法》的调整范围,审查要求条款也未明确将其列为审查对象。但将其扩大解释为要求审查对象已经得到2006年《监督法》和2015年《立法法》修正案的支持。军事法规通常仅在武装力量内部施行,其对人效力限于武装力量内部的职员,其空间效力限于军事管理场所。35考虑到其特殊性,《立法法》亦对其审查留有余地。随着军事立法在数量上不断增加,也有必要借助审查程序将其纳入法律体系之内进行控制。总而言之,扩大解释的基础仍然来自于前述的审查背后的权力关系,即国家权力机关对其他一切国家机关的监督。

   (三)要求主体的相互分工与监督

   任一要求主体的要求权均以其他要求主体的法规作为对象——要求常委会审查自己制定的规范并无意义。由此,各大要求主体之间就存在着相互分工,而这种相互分工也必然同时意味着相互监督。民主集中制原则较多强调国家权力机关对其他国家机关的监督,因此其他国家机关间的相互监督在1982年《宪法》中并不完整。一是检察机关地位的规定,“为确保行政机关、审判机关和军事机关忠实地履行宪法和法律赋予的职权”,宪法设立与它们“并列的法律监督机关”;36二是法院、检察院和公安机关在办理刑事案件过程中的“相互制约”。37对这两个条文必须进行举一反三式的理解,以开放立场肯定其他国家机关间的相互监督,以便于促进国家机构体系的功能分化。如学者所言,“人大之下的其他机关实际上也应该有协调合作与分工制约并存的关系”,“相互制约是行政机关、审判机关和检察机关相互关系的核心。”38而且,这种关系随着2018年监察委入宪得到了一定的补充和强化。39

   就法律监督而言,每一要求主体制定的规范都可能对其他要求主体的职权活动产生影响,譬如行政法规和军事法规是法院的审判依据,最高人民法院的司法解释会影响行政机关的行为。当这种影响切实存在并且背离了宪法和法律时,就会破坏社会主义法制的统一和尊严。由此可见,通过审查要求权分享来实现权力机关以下其他机关间的相互监督,是建设社会主义法治国家的必然要求。既然监督是相互的,就必须对要求对象进行扩大解释,中央军委和国务院在宪法上处于并列地位,没有理由前者可以监督而后者却不能监督前者。这种全覆盖、无死角的监督,使得每一要求主体都处在多重监督之下。更何况省级人大常委会的要求资格具有立体性,32个省级人大常委会的复数存在会大幅提高监督的覆盖率。40

   由于不同要求主体的职权有别,相互监督在具体化为某个主体的审查要求时就会产生不同的形式和特点。同为审查要求,若由最高人民法院基于司法个案提出则为具体的规范审查,若由最高人民检察院出于法律监督提出则为具体或抽象的规范审查,若由中央军委提出则为抽象的规范审查甚至政治性强的权限争议。这种差别并不难理解,比如在法国的审查制度中,特定国家机关的提请多为政治性强的抽象审查,而最高法院的移送则为法律性强的具体审查;同样在德国,“抽象规范审查程序在实践中往往具有较强的政治性。”41我国的要求主体涵盖了行政、军事、审判等所有种类的国家机关,因此审查要求的类型也最为多样。

当然,要求主体之间的相互监督只是启动审查程序,监督的最终实现仍需全国人大常委会的介入。因此,相互监督的展开仍然以国家权力机关为中心,并不违背民主集中制的基本原则。全国人大常委会在审查要求机制中的地位,是要求主体相互监督所触发的终极监督,与其说它信任五类主体,不如说它抱着怀疑个体的态度相信五类主体在整体上会相互监督。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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