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李海滢:海外追逃、追赃背景下反腐败立法的协调与联动

更新时间:2019-06-13 22:56:06
作者: 李海滢  
却产生了新的更为棘手的问题,即《国际刑事司法协助法》的半广义说,与《反恐怖主义法》和《监察法》等存在明显出入。《反恐怖主义法》第七章“国际合作”中第70条规定“涉及恐怖活动犯罪的刑事司法协助、引渡和被判刑人移管,依照有关法律规定执行”,明确地将刑事司法协助作为与引渡、被判刑人移管相并列的措施。《监察法》51条则进一步规定“国家监察委员会组织协调有关方面加强与有关国家、地区、国际组织在反腐败执法、引渡、司法协助、被判刑人的移管、资产追回和信息交流等领域的合作”,其也是将刑事司法协助作为与引渡、被判刑人移管相并列的措施。由此可见,《反恐怖主义法》和《监察法》中所规定的“刑事司法协助”与《国际刑事司法协助法》中所规定的“刑事司法协助”不是同一概念,前者实际上是理论界所说的狭义说,后者则是介于狭义说与广义说之间的半广义说。名称相同,涵义不同,这无疑会给司法实践造成混乱。而从国际层面来看,无论是1990年制定的《联合国刑事司法协助示范条约》,还是后来出台的《联合国反腐败公约》等,以及我国对外缔结的刑事司法协助双边条约,与《反恐怖主义法》和《监察法》的做法相同,都是明确使用“刑事司法协助”的概念,并将其与引渡、被判刑人移管、外国刑事裁判的承认与执行等严格区分开来。对此,本文认为有两种解决方案:一是在《国际刑事司法协助法》2条中增加一款或者在“第九章附则”中增加一条,具体内容如下:本法所规定的送达文书,调查取证,安排证人作证或者协助调查,查封、扣押、冻结涉案财物,没收、返还违法所得及其他涉案财物,即为其他法律和双边条约中所规定的刑事司法协助。二是修改《反恐怖主义法》《监察法》,在具体措施的规定中删除“刑事司法协助”的字样,统一采用《国际刑事司法协助法》2条的表述模式。但这一做法应用到双边条约的拟定中显然存在较大困难,因此本文更倾向于第一种方案。

   (二)与《引渡法》之间的协调

   000年底颁布施行的《引渡法》,是我国第一部关于刑事司法协助的专门法律。该法虽然为我国的引渡工作提供了重要的国内法律支撑,但其实施至今已近20年,国际刑事司法实践已经出现了很多新的形势和新的发展,我国对外缔结的双边和多边条约的内容也发生了很大的变化。因此,伴随《监察法》和《国际刑事司法协助法》的施行,立法机关有必要重新审视《引渡法》了。

   1.监察委员会地位与职能的补足规定

   “国家监察体制改革改变了我国权力结构的基本格局,”[14]其“改革的实质性内容,是将检察机关的职务犯罪侦查职能和机构转隶监察委员会”。[15]而“国家监察法立法要处理的最主要的法律关系无疑是国家监察机关与监察对象的关系。不理顺和规范这一关系,国家监察制度就无法运作,国家监察的目标和任务就无法实现。”[16]在《国际刑事司法协助法(草案)》向社会公开前,《监察法(草案)》已经明确将监察委员会的职责定位为行使国家监察职能,包括调查职务违法、职务犯罪和开展廉政建设、反腐败工作。随后颁布的《宪法修正案》和《监察法》也对这些内容予以了认可。实践中,为了实现“纪检监察机关职能的集群化改革”,[17]纪委与监委合署办公,形成合力,从而将我国的腐败治理与廉政建设工作进一步推向高能、有效与深入。依据《监察法》,监察机关在对涉嫌职务犯罪问题进行调查时,可以对被调查人进行讯问、留置,可以询问证人等人员,可以依照规定查询、冻结涉案单位和个人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产,可以对相关身体、物品、住处和其他有关地方进行搜查,可以进行鉴定、勘验检查和技术调查措施;对涉嫌职务犯罪的,监察机关经调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的,制作起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。[18]由此可见,在对公职人员职务犯罪的刑事责任追究过程中,监委、检察院、法院、监狱等部门职能分立,各司其责,相互配合。这一点必然对我国的刑事司法协助产生影响。因为与其他国家和地区的刑事司法协助需要负责案件调查、侦查、起诉、审判乃至执行的具体机关及其主管机关的实际担当。公安部、安全部、司法部、最高检、最高法如此,国家监委亦是如此。有鉴于此,《国际刑事司法协助法》第6条修改了原来草案中的规定,将国家监察委员会增入我国开展国际刑事司法协助的主管机关,并将监察调查包括在国际刑事司法协助的范围内。《国际刑事司法协助法》增设了有关监察委员会的规定,《引渡法》亦应如此。这是因为,虽然受政治、人权等因素的影响,在我国的对外刑事司法协助中,刑事司法协助与被判刑人移管成为目前发展最为成功的协助措施,在反腐败海外追逃、追赃中,遣返、劝返也在事实上替代引渡发挥作用。但是,引渡作为最为古老的刑事司法协助方式,其在我国对外刑事司法协助中的地位和作用是毋庸置疑的。特别是2016年7月17日,重大走私犯罪嫌疑人黄海勇被从秘鲁引渡回国,使得新中国成立以来最复杂的引渡案完美收官。这是我国首次从拉美国家成功引渡犯罪嫌疑人,也是继赖昌星遣返案以后我国境外追逃的又一个里程碑。[19]由此可见,伴随我国在引渡双边条约和多边条约缔结方面的逐步推进,引渡仍将成为我国对外刑事司法协助的主力并在海外追逃、追赃中发挥至关重要的作用。因此,继《监察法》和《刑事诉讼法》关于监察委员会职能的明确以及《国际刑事司法协助法》对监察委员会在对外刑事司法协助中地位的确立,《引渡法》也应相应地增加关于监察委员会在引渡中的地位与职能的规定。

   2.职能机关与具体程序的统一、协调

   《国际刑事司法协助法》将我国负责对外刑事司法协助的机关明确分为三类:联系机关、主管机关、办案机关。其中,联系机关为司法部等,负责提出、接收、审查和协调办理刑事司法协助请求,处理其他与国际刑事司法协助相关的事务;主管机关为国家监委、最高法、最高检、公安部、安全部等,审核向外国提出刑事司法协助请求,审查处理对外联系机关转递的外国提出的刑事司法协助请求,承担其他与国际刑事司法协助相关的工作;办案机关为具体承办刑事司法协助案件的机关,负责执行所属主管机关交办的外国提出的刑事司法协助请求、向所属主管机关提交需要外国协助的刑事司法协助请求。[20]除了上述机构外,在对外刑事司法协助中,外交部也是处于重要地位的。因为按照《国际刑事司法协助法》11条的规定,当外国就执行中国的刑事司法协助请求提出附加条件时,对于不损害国家主权、国家利益、公共利益的,可以由外交部代表中国作出承诺。司法部、最高检和最高法也有权作出承诺。在对涉案人员追究刑事责任时,这些承诺对司法机关具有约束力。

   而依据《引渡法》,我国引渡的对外联系机关为外交部,审查机关为最高检、高级法院和公安机关,决定机关为国务院,执行机关为公安机关,有权提出引渡请求的机关包括最高法、最高检、公安部、安全部、司法部。[21]由此可见,《国际刑事司法协助法》中所规定的协助机关在范围与分工方面与《引渡法》是存在重大差异的。基于后法优于先法的原则,《引渡法》应当在增设监察委员会主体的同时,配合《国际刑事司法协助法》,重新调整关于引渡的联系机关、审查机关(即《国际刑事司法协助法》中规定的主管机关)和执行机关(即《国际刑事司法协助法》中规定的办案机关)的范畴,并删除国务院作为引渡决定机关的规定。而关于外交部和国务院在《引渡法》中职责的相关修改,也是为了迎合国家当前的机构改革。同时,以《国际刑事司法协助法》为蓝本,进一步修改和增加《引渡法》中关于程序及其内容的规定,如协调引渡的接收和审查程序,完善请求书须载明信息及附随相关材料的内容,增加量刑承诺具体程序的规定,等等。

  

   四、《刑事诉讼法》:刑事司法协助问题的重新审视

  

   刑法与刑事诉讼法交相呼应,从实体到程序共同构筑了我国的犯罪制裁法律体系。其中,997年《刑法》6条至第11条对我国刑法典的适用范围包括域外效力问题做了明确规定。换句话说,我国对于具有涉外因素的犯罪,只要具有领土、国籍、被害人利益、国家利益甚至人类社会的共同利益等连接因素,就拥有管辖权。那么,对于这些实体法可以适用的涉外犯罪、跨国犯罪以及国际犯罪,如何确保实体法真正发挥效力,就是程序法需要解决的问题了。遗憾的是,我国从1996年《刑事诉讼法》到2012年《刑事诉讼法》,均只在16条和第17条笼统地规定“对于外国人犯罪应当追究刑事责任的,适用本法的规定。对于享有外交特权和豁免权的外国人犯罪应当追究刑事责任的,通过外交途径解决。根据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约,或者按照互惠原则,我国司法机关和外国司法机关可以相互请求刑事司法协助。”2018年《刑事诉讼法》也未将这一问题的细化纳入立法考量视野。是刑事程序立法不应该考虑这一问题,还是立法机关没有给予这个问题应有的关注?答案似乎是后者。这是因为:

   首先,作为我国刑事法的半边天,刑事程序法目前只有《刑事诉讼法》一部法律,而不像实体法那样存在刑法典、单行刑法和附属刑法等多个部分组成。因此,《刑事诉讼法》自然就肩负了惩治单纯的国内犯罪和具有涉外因素的犯罪的双重职责了。这既是配合刑法将其落实到实处的天然使命,也是我国惩治与防范犯罪的基本需求。而且就具体国际犯罪、跨国犯罪和涉外犯罪案件而言,在诉讼程序层面,刑事管辖权的实现首先见之于确定立案管辖、审判管辖。[22]没有诉讼上的管辖,我国的刑事管辖权就无法实现,而没有具体的诉讼程序,我国刑法的效力更是难以落实。正如陈瑞华教授在分析刑法与刑事诉讼法的关系时所说的:“刑事诉讼具有独立的品格,能够阻止一个诉讼活动继续进行,因为违反法律程序宣告无效,可能导致这个案件没法走到尽头,连适用刑法那一刻都到不了,中间就得终止了。”[23]

   其次,在作为民事法重要组成部分的民事程序法中,关于民事司法协助问题一直存在专门且较为系统的规定。早在1982年颁布的《民事诉讼法(试行)》中,就专门在第23章规定了“司法协助”问题,从法条规定可以看出,这里所说的“司法协助”是广义的国际民事司法协助,既包括国家之间的送达文书、调查取证,也包括生效判决、裁定和仲裁裁决的承认与执行。该规定也奠定了我国对外民事司法协助的基本论调。1991年颁布的《民事诉讼法》在取代1982年《民事诉讼法(试行)》的同时,专门增设一编“涉外民事诉讼程序的特别规定”,与“总则”“审判程序”“执行程序”等三编并列,将“司法协助”作为其项下的一章,并对司法协助的程序进行了补充和完善。此后2007年、2012年和2017年关于1991年《民事诉讼法》的三次修正,在涉外民事诉讼程序特别是民事司法协助方面,都沿袭了1991年的相关规定。《民事诉讼法》关于民事司法协助的态度和规定,无疑为《刑事诉讼法》提供了有力的范例和支撑。因为程序法作为实体法的辅助法和保障法,有必要且更有责任将实体法的域外效力与管辖问题予以落实和推进,《民事诉讼法》如此,作为国家公法的《刑事诉讼法》更是责无旁贷。

《民事诉讼法》已经就国际民事司法协助问题做了全面而详细的规定,《引渡法》和《国际刑事司法协助法》也分别就刑事司法协助中的引渡和刑事司法协助、被判刑人移管等问题做了专门、系统的规定。作为刑事领域基本法的《刑事诉讼法》,在2018年修订中却依旧对刑事司法协助问题泰然漠视,这一方面有悖于该法的立法初衷,因为此次《刑事诉讼法》的修订主要动因源于国家监察体制改革和《监察法》的出台,而后者显然是为了迎合国家腐败治理的需要,海外追逃、追赃当然是其中的重要内容;另一方面,如果《刑事诉讼法》不能从宏观层面对我国的刑事司法协助问题做出概括性规定和整体性指引,那么我国反腐败海外追逃、追赃将会继续面临国内法律依据不足的局面,有关国家机关一直构想的建立反腐败法律体系也将因为刑事法重镇——刑事诉讼法相关规定的缺失而大打折扣。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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