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马晓野:规制的“对等”——中美经贸关系40年后的调整

更新时间:2019-06-12 20:30:22
作者: 马晓野  
但官方一旦这样表述,美国纺织工业界马上做出反应,直接开始起诉,正式指控中方搞汇率补贴。起诉之后中方当时没办法根据美国法律应诉,双重汇率事实成立,官司打不赢。中方的对抗筹码就是双方的谷物贸易协议——那时为了解决国内几大城市人口口粮的问题,这部分粮食有必要进口,而美国由于较高的农产批保护价格,刺激农民生产还过剩了,美国政府对粮食出口还得提供出口补贴。中国就与美国签订了长期粮食协定。当时进口额是每年几百万吨。

  

   这样,第一次中美贸易摩擦就开始了,中国宣布取消小麦贸易协定来施加压力。现在旧例已经不可循,因为情况与当时不同。美国经过WTO乌拉圭回合谈判,已经把国内农产品价格和国外价格拉近了。而当时这招很有用,因为当时美国国内农产品价格高,而国际上的农产品因为有补贴竞争,价格极低。一旦中方取消谷物贸易协定,国际农产品过剩情况更甚,美国的农产品国际贸易就更困难了。

  

   最后,通过谈判,达到了各方满意的结果。这个结局大家可能不知道,中国做了什么让步?因为一旦被征收反补贴税,就足以把中国所有的纺织品驱逐出美国市场,而且还必然祸及所有的中国对美出口产品。所以美国只要不通过汇率补贴制裁,中方承诺:一,可以不对美国农民采取措施,二,答应加入多边纺织品限制协议MFA,承诺美方可以对中国纺织品进口搞配额限制但是配额应该逐步放松。

  

   这是双方让步的结果。中国从此开始加入MFA的谈判。除了1923年曹锟政府加入的,原“国联”谈判达成的“简化海关手续的国际公约”,1948年民国政府加入的“关税及贸易总协定(GATT)”之外,MFA是新中国历史上加入的第一个与西方自由经济世界国家间的国际贸易制度性安排,它也是WTO和原来GATT中最差的一部分,因为WTO或关贸总协定主张自由贸易,第一条就是取消数量限制,而MFA是系统性偏离自由贸易的特殊安排,这是中美双边贸易协定之后第一场贸易战的结局。

  

   3、问题全面爆发

  

   相当长的一段时间内,我们外贸基本上还是垄断经营的体制。当时的外汇汇率是怎么制定的?大家都不知道,其实,我们是倒过来制定的——每年由外贸部核定出口商品成本。出口的时候是“随行就市”,能卖多少钱就卖多少钱,内部协调第二年的汇率的时候,按照基本成本同时参考其他因素来核定第二年的汇率。在这种情况下,对出口的支持力度还是比较大的,纺织品贸易冲突解决了,其他行业的产品问题还在。只不过是在持续通货膨胀的期间,美国国内零售商和消费者要求自由贸易的声音影响更大。到后来一系列问题就出来了。

  

   从二十世纪八十年代开始,中美贸易有了一定的制度安排:最惠国待遇条款加上一个多边数量限制。但到了九十年代,问题全面爆发,爆发的背景和八九有关系,八九之后,美国对中国原来“友好非盟国”的定位就松动了。

  

   按照原来美国国家安全委员会的亚洲主任李洁明说法,中美建交头一个10年,是中国人牵着美国人的鼻子走,中国人比较主动,我方该怎么样就怎么样。美方真是在适应与中国人打交道的方法;八九之后,美国开始对中国进行政治制裁,高官不许接触。但是,它始终没有取消中美贸易最惠国待遇条款——美国国会每年都在试图通过一个决议,要取消这个待遇。但是美国政府心里相当明白,一旦取消这个待遇,关税跳到59.6%,双边贸易就阻绝了,中美建不建交都没有任何意义了。所以,美国政府每年就这个问题都在与美国国会进行博弈。到什么程度?每年参众两院都通过议案的时候,美国总统就引用他的行政权利否决这个议案。而总统否决之后,参议院还有一个再否决的机制,只需要取得三分之二参议员的同意就可以再推翻总统的否决。因此,每年美国总统为这个苦苦挣扎,动用自己的政治资本与那些议员一个个私下做交易、拉票,阻止推翻否决的议案通过。但同时,美政府必须给业界承诺,非法转口、知识产权等存在的问题一定要得到解决。以证明中美贸易的发展对美国有好处。

  

   4、突破制裁在多边场景开始双边谈判

  

   由政治原因造成的双边制裁,延续了一定时间后,美国总统必须采取措施,通过经济来突破政治僵局。老布什在处理中美关系僵局开始一个新篇章的时候,采用了两手做法:一方面是突破了原来对台湾军售协议,卖给台湾过时的战斗机,不管怎么样,过时的也是战斗机。这与中美“8.17公报”是不相符的;另一方面宣布取消对中国的制裁。

  

   在取消制裁之前,高官不能接触,于是多边机制就变得很重要。1985年中国借助乌拉圭回合多边谈判提出了恢复GATT(加入WTO)的谈判申请。八九后谈判明面上中断了,但实际上是在多边场合谈中美问题,日内瓦成为中美高级经贸官员唯一一个会晤场所。等到老布什一解除制裁,双方就可以公开谈中美问题了。当时对中国政府而言,面临的选择是:要不要接受这几个协议,认真地在市场准入方面、知识产权方面做出一些让步作为交换,让美国总统继续花政治资本去否决取消最惠国待遇的呼声。

  

   在中美贸易谈判中,一开始也是属于漫天要价,就地还钱式的谈判方式。美国贸易代表负责双边的官员,收集了大量美国商界看中方不顺眼的地方。只要开会,上来至少40分钟讲中方这里不对,那里不对。中方当时谈判的工作班子是外经贸部美大司为主。它对我们的边境措施、GATT多边规定这些了解不多。双方谈判时美方全面指责,这边要辩护的话,经济理由谈得不多,法律理由也不好说,因为我们的管理那时还是以内部红头文件为主。但既然谈判就要解决问题,不能太过于强调分歧,一个选项就是我们是不是参照当时:GATT/WTO的基本方针和原则来谈?

  

   双方这就靠拢到了关贸总协定GATT的五条基本原则上来了。于是谈判进入了正轨。可是中美贸易分歧和GATT两个谈判靠拢,谈判涉及范围就很广了,难度也相应增加了。中国方谈判代表的任务、分工也作了相应的调整。最后双方达成了协议。中美知识产权的谈判,先于市场准入谈判完成;而市场准入谈判谈了很多方面的内容。劳改产品出口等问题经过这个谈判也做了很多管理方面的改进,约束了内部。纺织品非法转口问题得到了遏制,纺织品对美出口在接近零增长的情况下得以继续正常进行。

  

   这里也讲一下,其实,美国人在谈中国加入MFA的时候,对它的其他贸易伙伴是很不讲道理的。为了实现对美国纺织工业界的承诺,整体压制进口配额的增长,美国谈判代表在给中国设立配额的同时,直接削减了其他国家和地区的配额,像香港地区以及东南亚国家对美国的做法意见很大。美国政府不得已也得这样做。因为只要纺织工业界对中国的汇率补贴不撤诉,法律程序就要走下去,最后会导致中美贸易归零,为了让织工业界撤诉,美国政府承诺要让纺织品进口配额接近零增长。纺织工业界能接受,也就是不管你对纺织品出口国如何处置,配额总体要接近零增长就行。为此,美国让其他贸易伙伴的纺织品对美出口,从增长变成负增长,对中国施行了零增长。

  

   这对我们也是一个启示,即使美国是挑事、提出要求的强势一方,但为了达成中美贸易协议,动用的枕头政治妥协手段也要有法可依。鉴于唯一的办法是让起诉方撤诉,所以通过交换条件达到撤诉目的,最后的结果是得罪了其他纺织品出口国,美国农民的出口利益得到了保障,中美关系可以重启,继续向前全面发展。

  

   就这个简单的例子,我们可以看到,贸易谈判不是坐在那里打架、喊喊口号就行了,不同政府受不同法律的限制有多边的,也有双边的。各方只能在这个框架内寻求解决,这里面需要复杂的谈判努力,不是像我们想得那么容易。

  

   再讲一个中美双边谈判中的插曲,美国当时负责谈判的代表,对中美贸易在公众中的期望也没有足量的估计。谈完之后他挺高兴,表示:达成双边协议,就能基本解决中美GATT多边谈判80%的问题,剩下的20%,双边再在多边场合解决就行了。这个说法让美国国会炸锅了,美国各界不接受这个意见。中美贸易既有政治问题,又有其他问题,比如业界对中美贸易的期望——当时中国的外贸基本是垄断的,外汇国家控制,所以产品进入中国很难。因此,中美贸易问题没能那么简单的过去。而这个贸易谈判代表,就因为这么一句话辞职走人了,职业生涯提前结束,美国在多边场合开始又一轮谈判。

  

   市场准入谈判是一方面,这里再介绍一下知识产权谈判。在知识产权谈判上,中美双边的理念完全不一样,知识产权领域纳入多边贸易谈判时,当初印度代表就说得很清楚,“我们的教育和你们不一样,知识是人类的共同知识遗产,每个人都有权用,你们那套没用,在这贸易场合没什么好谈的”。当时我们国家基本理念也是这样,知识产权保护水平不高。而且对科技进口,基本上希望“一家引进,大家受益”。所以这个谈判,一开始是理念完全不同,谈判没有基础,推进非常困难。

  

   但这个谈判下来,结果是帮助中国建立了一套较高水准的知识产权保护法律体系。尽管谈判压力很大,中方承诺很多,这个谈判其实还是个双赢的谈判。没有这套保护的法律,我们现在的科研和发明根本不可能有现在这个状况。说穿了,知识产权保护是一手托两家:既要保证发明人的收益,让他能够有兴趣做这个东西,另外又有一个时间规定,比如十年以到期后全社会上大家全都能用。在中国宪法里面没有产权保护、更不可能有知识产权概念的情况下,我们把知识产权单独立法做了保护,这个是相当超前的,没有这个,很多东西不可能卖到中国来。向中国进行技术转让也不会有目前的规模。这个例子也说明,中美经过双边贸易谈判能够促进我们的自主立法,让我们向开放方向继续走下走。

  

   5、什么是欧美强调的reciprocal“对等”?

  

1992年中美知识产权谈判、市场准入谈判,一系列谈判之后,中美双边的一系列东西就基本定局了,原来的最惠国待遇条款,再加上这些具体问题的制度性安排,一管就是25年。但25年过去了,这套协议已经不可持续了,现在一旦有贸易纠纷,我们还习惯于通过关注具体问题,给美方一些实在的利益来解决。比如去大规模采购等行之有效的处理方法。但是,这些成功的做法与一个基本的规则是有兼容方面的问题的。前面讲过WTO几个原则,其中一个就是reciprocal and mutual advantages。这么多年官方都是翻成互惠,这是个不正确的翻译。reciprocal本身是“对等的”,mutual benefits则是“互惠的”。这两个差别在哪里?我们过去不大注意这个差别,reciprocate在英语里面是个技术词,就是互相校验,你怎么样我就是怎么样,而且它不是“利”,它是谈的是“势”。你有优势,我也有优势,和互惠互利完全不是一个概念。我们多年没有考虑这个问题,因为我们认为我们是发展中国家,发展中国家在原来的多边体制里有明确的规定,第四部分指出发展中国家不需要提供对等。我们跳跃了一个层级的原则,上升到互惠,这是由于中国当初进入国际贸易体系时的具体情况所致。但现在,特朗普明确提出要遵循“对等”这个基本原则。(点击此处阅读下一页)

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文章来源: 大国策智库 公众号
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