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陈波 张小劲:内部激励与外部约束——新一轮城市竞争中的户籍制度改革逻辑

更新时间:2019-06-11 09:39:40
作者: 陈波   张小劲  

  

   “趋利避害”的政绩竞争动机与“用脚投票”的社会认可约束相互嵌套,两者产生内生性影响,决策者倾向于将其竞争政绩的政策偏好通过户籍改革政策表达出来,而在人口由“负担”转化为“资源”的背景下,社会个体“用脚投票”的自主性对决策者的任性干预设置了边界。关于中国户籍制度改革化解释路径,本文提出“内部激励+外部约束”的解析框架,包含了两个维度的解释变量交叠而成的四种改革类型。本文的贡献在于,不仅为目前多样性城市户籍制度改革提供了清晰的学理性呈现,还揭示了户籍改革在工具理性占优的情况下所取得的边际性突破之根源,提示了未来深化户籍制度改革应然性的前进方向,并丰富了观察中国的国家-社会关系的理论视角。

  

   户籍制度是中国最为独特的社会治理制度之一,户籍制度改革也是中国城市化进程中的常备课题。然而在相当长的时期内,由于地方政府在户籍改革中的强干预性,改革呈现出“碎片化”特征。由此引发的日益复杂的政治经济现象,不仅强化了城乡之间的二元分割,也加剧了城市化地区居民权利的二元分化,致使中国面临着地区之间发展不平衡不充分的社会基本矛盾。

  

   面对户籍制度及其改革的政策负外部性日益加剧,学者们纷纷提出应然性的改革方向,但实际的复杂局面,让我们很难用一个贯之始终的逻辑去描绘和理解其制度变革路线以及背后的驱动机制,更无从谈论如何朝着剥离附加职能的应然方向推进改革。

  

   在关于户籍制度改革的研究中,颇具共识性的观点是,户籍制度是地方决策者表达其工具理性的重要途径,户籍制度改革也因此具有强烈的地方特色。有学者试图对这种差异化特征进行总结,提出“小城市改革力度最大,中等城市次之,大城市改革力度最小”。然而不同城市规模群组内部也存在着不同路径和取向的类型差异,正如有学者提醒道的,“城市户籍制度改革不能一概而论,各城市之间存在微妙的类型差异,而这些差异既包含发展基础和发展理念的不同,也意味着改革进路和改革策略的差异”。总而言之,城市户籍制度在地方政府的主导下进行了多样性的尝试,但是始终处于亟待改革却又难以取得突破的尴尬境地,日益强烈的改革需求与成效甚微的改革实践之间的巨大落差,构成当前户籍制度改革的现实困境。

  

图1城市户籍制度改革路线图

  

   为应对这种改革困境,从2011年开始的新一轮城市户籍制度改革被提上日程。如图1所示,从2011年《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》明确提出“户籍改革归中央事权”,到2013年十八届三中全会将户籍制度改革列入全面深化改革的政策议程,中央政府正式启动了新一轮的户籍制度改革。与之相应的是,诸如成都、武汉、杭州、南京、西安等大城市纷纷采取了具有实质意义的改革举措,甚至北京和上海这两个户籍改革的最后堡垒也加入到改革行列中来。可以说户籍改革已经成为日益激烈的城市竞争的重要“竞赛项目”。尽管新一轮的城市户籍制度改革是中央与地方双重驱动的,但是地方政府依然在此轮改革中表现出了较强的自主性,集中体现为改革力度、改革方式以及初步改革成果的差异化展现。

  

   那么,新一轮城市户籍制度呈现出怎样的多样性局面?该如何对其进行解释?改革所取得的边际性突破,是否意味着在地方政府决策中价值理性已经优先于工具理性?是否能够从多样性改革中抽离出清晰的一般性逻辑?探究这些问题,能够为我们理性认知当前改革取得的成果以及未来深化改革的障碍提供理论依据,也可以由以探讨中国的国家-社会关系在现代化进程中的变化。同时,对于中国实现从“乡土中国”到“城乡中国”再到“城市中国”的历史性跨越具有至关重要的政策价值。

  

一、历史回顾:改革的多样性与政府理性


   “对于许多长期持续的政治经济制度而言,人们时常会震惊于它们的变化那么少,又那么多”。对于户籍制度而言,“变化那么少”是指它作为一项社会控制制度,依靠身份标签对人口进行类型化管理的本质特征并未发生重大变化;“变化那么多”是指在改革开放后地方政府的主导下,户籍制度经历了形式丰富的制度变迁。

  

   (一)多样性与试验性:户籍制度改革的基本特征

  

   学术界对于户籍制度改革的多样性特征进行了多元角度的论述,本文将其归类为“改革力度”、“改革类型”、“改革路径”。由于这种调试仅有“程度的差异”,并无“质的区别”,本文将其改革的差异化特征归结为多样性和试验性。

  

   从改革力度来看,全国不同城市的户籍制度改革可以分为三种类型:以“最低条件,全面开放”为特点的小城镇模式;以“取消限额,条件准入”为特点的一般大、中城市模式;以“筑高门槛,开大城门”为特点的北京、上海等特大城市模式。有学者将其概括为“小而大,大而小”的总体特征。这类讨论的焦点在于“户口含金量”,也就是除登记人口职能之外,各项行政制度与利益分配制度附加于户籍制度之上的“资格准入”与“再分配利益”比重。一方面,户口含金量越高意味着城市政府对辖区内居民的承诺越多,政府的政策性负担也就越重,这就涉及到地方政府进行成本与收益的理性权衡;另一方面,户口含金量越高,意味着城市对外来人口的吸引力越高,大量人口的涌入在带来更多生产力和消费力的同时,也会增加城市治理负担。因此,城市户籍制度改革类型的差异表面上体现为城市规模的大、中、小的区别,更深层原因在于城市经营方式的差异,即以自我融资为主还是以再分配融资为主。

  

图2城市常住人口规模与户籍人口规模示意图

数据来源于《2017年中国城市统计年鉴》


   我们可以将户籍人口规模视为行政规划的力量,将常住人口规模视为社会个体“用脚投票”的自主性选择,两者之差值则代表了两种力量之间的对冲。一般来说,常住人口规模大于户籍人口规模的数值越大,则代表着其户籍制度改革的空间越大。图2所展现的状况确实印证了此前学者的判断,户籍制度改革力度呈现出依城市规模的增大而逐渐降低的趋势。

  

图3区域中心城市常住人口与新流入人口规模

数据来源于《2017年中国城市统计年鉴》


   随着小城镇的一元化改革进展顺利,中小城市的户籍政策进一步放开,大城市的户籍制度就成为深化改革的重点,那么大城市的户籍制度改革是否可以用一句“改革力度最小”来概括呢?如图3所示(数据来源于《2017年度中国城市研究报告》),我们选取了60个区域性中心城市,如果大城市的改革力度是较为一致的,指代新流入人口排名的黄色曲线应该与指代常住人口排名的蓝色直线基本重合。

  

   事实上,各大城市的改革力度显然与预期并不一致:一方面,诸如北京、上海、天津等城市并未容纳与其常住人口规模相匹配的新流入人口;另一方面,诸如深圳、杭州、宁波等城市却在大量集聚新流入人口,表现出了明显的开放姿态。由此可见,深入探讨大城市的类型化差异才是深化户籍制度改革的关键所在。

  

   对于大城市的户籍制度改革类型,有学者以积分入户制度为研究对象,进行了类型化比较研究。张小劲和陈波采用混合研究方法和类型学技术,对14个大城市的积分入户体系进行了重构,从而可以将之放于统一的框架内进行比较。两位作者将户籍制度改革政策界定为城市决策者政策偏好的制度性表达。从城市积分体系中可以抽离出决策者最为关心的两条核心属性——城市发展导向性和人口素质筛选性,不同城市在这两条维度上的微妙差异导致了其类型归属的不同,14个城市按照类型可以分成“特惠型”、“吸纳型”、“阻滞型”和“普惠型”。总体而言,这项研究结果表明,积分入户制度并未出离“决策者工具理性优先于价值理性”的模式,其进步意义在于决策者表达工具理性的方式更为透明、公开和制度化。

  

   此外,还有作者从改革路径的角度对户籍改革进行了归纳。其中,从时间先后顺序上来看,户籍改革可以分为“直接的户籍准入制”、“蓝印户口制”、“居住证转办制”和“积分制”。

  

   从户籍结构变动的角度来看,改革可以分为“先三后一型”(小城镇“自理口粮户口”或“当地有效城镇户口”同农村户口、城镇户口合并为城镇户口);“以一化二型”(设置一定门槛将农村户口转变为城镇户口);“三元过渡型”(在农村和城市户口之间构建第三元过渡类型户口)和“合二为一型”(统一城乡户口)。

  

   (二)政府决策与工具理性:对改革特征的解释路径

  

   相较于呈现户籍制度的改革图景,深入分析其背后的改革动机具有更重要的学术与政策价值。回顾现有研究,学者们大多是从政府决策的单一视角考察地方政府的户籍改革动机,并将改革成效甚微的原因归结为“工具理性优先于价值理性”,采取了“避重就轻”的改革路线。这种理路有其合理性,因为各级地方政府以经济发展为中心任务,采取“公司化”运作方式,行政和社会事务的发包体制赋予了地方政府治理地方事务的充分权力。回顾既有研究,可以将其对改革路径的解释归结为五种论断。

  

首先,“户口含金量论”主要追究了地方政府在控制落户门槛的过程中怎么样衡量改革的成本与收益问题。从这个角度看,户籍制度的继续存在必然会造成一种政策悖论:一方面,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《治理研究》2019年第2期
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