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李蕊:论我国公有产权的双向度配置

更新时间:2019-06-04 23:46:23
作者: 李蕊  

   【摘要】 当下掣肘中国改革发展的关键问题在于公有制悬置,突出表现为公共资源市场化配置畸形、公共生产要素分配不合理、收益全民共享机制不健全,究其根源在于公有产权归属虚置。这一方面是由于缺乏竞争、激励和分权所导致的公有产权结构化不足,使得民众公共财产使用权、收益权难以彰显;另一方面则是过度市场化所导致的公共目的难以实现。公有产权的配置务必着眼于平衡公权与私权、公益与私益的双重向度,眷注于民众作为公共财产实质所有权人的使用权、收益权与政府作为公共财产名义所有权人的管理权的协调制衡,聚焦于对国有公物公众合理使用权之拱卫和国有私物收益全民共享机制的构建。既要防范公权力滥用抑或遁入私法、逃避公法约束和责任,又要保障私权行使基于合理限度。大数据时代不仅为公有产权配置创设了新的条件和场域,亦提出了新的挑战。

   【中文关键词】 公有产权;公共财产;公权与私权;公益与私益

  

   一、问题的提出

  

   市场经济的基石在于产权制度。[1]中国社会经济发展变迁的历史就是一部产权改革的演进史,是一个变革产权制度、有效分配权力和权利的流变进程。[2]党的十八届三中全会强调“产权是所有制的核心”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》亦专章阐述要“建立现代产权制度,推进产权保护法治化,依法保护各种所有制经济权益”。目下,我国已进入经济增速趋缓的新常态,转型时期交织着经济结构调整阵痛、贫富差距扩大、环境资源约束等一系列深层次矛盾和问题。突出表象之一是公有制悬置、资源配置市场化畸形、公共生产要素分配不合理、收益全民共享机制不健全等,在一些领域甚至呈现“脱法”状态。究其根源在于公有产权制度残缺,公有制尚未有效落实。国家以公共财产所有者的身份占有社会财富并广泛参与社会经济活动,然而公共财产的权利主体(全体人民或者是劳动群众集体)却是欠缺具象性的,此中暗含着一个缺陷,即产权归属虚置所导致的动力衰退。

   公有产权本质是以全体社会成员享有的公共财产的所有权为基础形成的囊括管理权、使用权、收益权等若干社会性行为权利的集合体。质言之,其所代表的是“财产权利”而非“公共权力”。[3]研判当下我国公有产权改革所面临的困境主要在于矛盾的双重场域:一方面是由于缺乏竞争、激励和分权所导致的公有产权结构化不足,并由此引发政府角色混同和公权滥用,民众公共财产使用权、收益权难以彰显;另一方面则是过度市场化所导致的公共目的难以实现,政府以市场逻辑经营于公共领域,并且凭借其政治上的优势引致市场竞争异化,形成新的市场垄断,进而导致公共资源领域市场配置与宏观调控、经济效率与社会公平、个人私益与公共福祉之间的多向度冲突和抵牾。针对公有产权改革之顽疾,曾有学者主张私有化,强调凡是资源属于公共所有的地方都实行私有产权制度。[4]然而,公共利益和私人利益之间存在巨大的异质性,公共利益不是个人利益的简单叠加,过度私有化不可避免将诱发“反公地悲剧”,产权的碎片化亦可能导致资源的闲置或使用不足。美国学者诺斯教授曾指出,“对水域和湿地等公共资源的私有化并不能助益于利用效率的提高”。[5]美国学者斯蒂格利茨亦将那些“误导许多转型国家把注意力集中在产权私有化问题上”的观点,称之为“一种危险的神话”。[6]

   制度经济学关于“公地悲剧”与“反公地悲剧”隐喻式命题已经实然证成权利缺失和权利过度都是无效率的,皆会导致悲剧甚至灾难。[7]为实现调整、调和种种相互冲突之利益,法律必须提供调整利益冲突标准的一般性规则。[8]有效回应制度供给之诉求,着眼于政府与市场、整体与个体、公有与共用、公物与私物等多重维度,研判权利主体、客体的界分及执行结果,进而解决公有制悬置问题,乃是当下中国经济法治实践所应具有的必然之义。不宁唯是,大数据时代为公有财产的管理和利用创造了新的契机和条件,如何着眼于公共属性,有效挖掘分析相关海量数据,并依托数据驱动创新,实现科学民主决策、公私协同合作和收益优化共享亦成为公有产权制度改革中的一个全新命题。

  

   二、从国家所有权到公有产权

  

   在公有制体制下,作为对全民所有之宣示,法律将国家所有权进一步解构为“国家所有即全民所有”。但这里暗含的问题是所有权主体的抽象性。国家所有如何行使,全民是否具备分享公共财产的法律资格,其分享的正当性何在,凡此种种问题,法律却无明确规定。检视我国既有法律文本,从《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)“社会主义公有制”(第6条)到“国家所有”规范(第7条、第9条、第10条、第16条),再到《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)“国家所有权”规范(第45-57条)对该权利“行使”之问题鲜有有效回应。尽管《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国矿产资源法》等基于公共财产管理的角度对此略有回应,但亦欠缺具象性。着眼于公法与私法迥异的逻辑和语境,近年来国内民法学者和宪法学者立足于解释论、立法论等多重视角对国家所有权性质进行了较为深入的阐释剖析,形成“物权说”、[9]“公权力说”、[10]“名义所有权说”、[11]“公私二重说”、[12]“所有制说”[13]等多种观点。但是,对公共财产的利用显然属于公共事务范畴。[14]要见微知著,尽管学术立场观点不同,但学者们在价值取向上则呈现出诸多“交叠共识”,普遍认同在国家所有权行使和公共财产管理领域既要规范公权以保障私权,亦要引导私权之合理行使避免其过度张扬。

   正如马克思所指出的:“要想把所有权作为一个独立的关系、一种特殊的范畴、一种抽象的和永恒的观念来下定义,这只能是形而上学或法学的幻想。”[15]随着社会的发展,单一所有权概念及所有权弹力性理论已经决然无法回应渐趋复杂的社会现实。[16]这是因为:首先,“国家所有权”的法律表达存在着无可回避的法律逻辑问题,就实证法领域而言,“全民”均无法作为真实的法律关系主体而存在。正如捷克法学家凯普纳所指出的,“所有者虽为全体人民,但在法律上并不是一个所有者”。[17]尽管《物权法》在第45条因之衍生出一个国家所有权代表行使的规则,即“国有财产由国务院代表国家行使其所有权”;但是,由于我国公法人制度实现机制不健全,不仅国家所有权难以直接转化为政府法人所有权,反而又衍生造就了现实制度性的困境——国有财产的归属与利用分离、国有财产的直接支配者与最终受益者分离。[18]其次,目下国家所有权的立法功能焦点乃是为政府对公共财产的管理提供正当性基础,申言之,国家所有权的法律表达重点应在于义务与责任,而不应在于权利与所有,否则就极易遁入私法。基于法人独立的财产权,作为所有权人代表身份的行政部门在行使国家所有权过程中就可能趋利避害,游走于市场与管制之间,选择性适用于己有利的所有权一般规则和特殊规则。[19]毋庸置疑,这必将造成对民众的公共使用权利、收益权利的贬损与褫夺。

   异于所有权侧重强调对客体的归属关系,产权更关注于在归属意义上产生的多方面的权利。美国学者菲吕博腾等指出产权是指人与人之间相互认可的,基于物的存在以及关于物的使用所引发的行为关系。”[20]在“国家所有”层面,不同主体对“公共财产”占有、使用、收益、处分所享有的权利和承担的义务迥然不同。公有产权是以公共财产的所有权为基础形成的若干权利的集合体。它逾越过往对财产“为谁所有”的路径依赖,强调在生产社会化基础之上的财产社会化联合和占有,着眼于公共、共享更加眷注于“为谁所用”,以彰显公共财产的公益性和社会性。基于现代市场经济发育和公民社会构建的现实维度,其价值目标不仅在于实现个体性的、一般意义上的经济利益的最大化,更加眷注于社会整体的生存发展以及利益最大化之实现。从而突破传统公法与私法调整模式的藩篱,促进公共财产管理和利用中公法与私法技术的配合协同。这无疑是对既有国家所有权制度的逻辑扩展与理论延伸。目前深化产权制度改革的关键正在于鼎新国家所有权这一抽象的权利制度,构建具有开放性的结构化的公有产权制度体系。

  

   三、公有产权配置的前提:对公共财产的类型化分析

  

   公有产权的客体乃是公共财产,要实现公有产权的有效配置,首要的是框定公共财产的基本范畴。尽管《宪法》第12条已然明定“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”,但缘于宪法解释学的缺失,检视既有立法,除却《中华人民共和国刑法》第91条,对何为公共财产鲜有明确厘定。[21]为化解抽象概念的“空洞化”和个别方法论所带来的“碎片化”困境,[22]肯綮之处在于对公共财产施以类型化分析,进而着眼于公共财产的具体类型,研判其公有产权之配置。

   (一)公共财产的类型化标准:用途抑或归属

   关于公共财产的界定,标准主要有二:一是着眼于“公”,即“公有”,强调财产的归属,谓之归属标准;二是着眼于“共”,即“共用”,强调财产的用途,谓之用途标准。大陆法系国家公共财产的概念肇始于“个人不可拥有的物”的罗马法上的理念,相较于作为“个人可以拥有的物”的私有财产而言,首要凸显的乃是其属于“为公众或公共主体所使用的财产”。前述厘定所采用的主要不是归属标准(根据其所有权人的身份)而是主要依其用途(是否直接服务于公共利益)来确定某项财产是否属于公共财产。19世纪时,《法国民法典》第538条规定所有为了“全体使用”的财产及大部分依据此标准所涉及的财产是公共财产。[23]依前述标准,有学者认为公共财产至少包含两类:一是每个人都有绝对的自由去使用的,如空气、阳光等资源,它们不构成法律上的财产,更无论所有权归属问题;二是向公众开放使用,但由于使用目的受到限制其上存在形式上的所有权或称准所有权的,如公园、高速公路、机场等。[24]

   异于德、法等大陆法系其他国家对公共财产的界定,我国并未采选单一的用途标准,而是采用“归属和用途相结合更加侧重归属”之标准。前已述及,在我国,公共财产的概念耦合关联于社会主义公有制经济体制、国家所有权制度。宪法规范中所涉“公共财产”表达的不仅在于财产的公共服务功能,更在于财产的权利归属。回溯历史,始自1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》所称“全体人民的公共财产”,及至1954年《宪法》使用“中华人民共和国的公共财产”,乃至其后1975年、1978年、1982年《宪法》均使用“社会主义的公共财产”,其所要宣示的真实内涵不仅在于强调社会物质财富的公益性和社会性,更在于凸显其归属。基于本文主旨,笔者将公共财产界定为全民所有的财产,即由全体社会成员享有并由政府代行所有权之财产。[25]

当下,人类财产制度演进的一大趋势在于从重“所有”向重“利用”转移。在现代国家,“公共财产”已然不是对“公有财产”的同义互释,而是以公共利益实现为目标、以社会效率和社会正义为皈依的物质财富。进言之,公用不必公有,私人所有的财产如私人博物馆、古建民宅等,若符合特定公用用途且经过公权力命名和确认亦可成为公共财产为公众所利用。相较于“公有”的归属标准,用途标准更关注于财产在目的上的公共性即“公用”,不仅祛除了过往依所有权人身份厘定公共财产范围的僵化,而且消弭了对使用者利益的漠视,化解了所有人滥权专断之风险,从而更为眷注于财产使用人使用利益之保障以及对财产管理人行为的监督和约束。不可否认,“公共财产”的核心特质在于其服务公共利益、满足公众需求的公共性。正如美国学者萨克斯所言,“对每个公民而言,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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