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黄宗智:重新思考“第三领域”:中国古今国家与社会的二元合一*

更新时间:2019-05-31 15:29:24
作者: 黄宗智 (进入专栏)  
以及民国时期的中央、省、县、区四级加半正式村长的制度,被改为中央、省(直辖市)、地区(市)、县、公社(乡、镇)加大队(行政村)的制度。后者由于计划经济的建立和土地产权的集体化,对基层村庄实施了前所未见的近乎“全能”的控制。虽然如此,村级的大队长和支部书记并不是国家正式的领薪官员(“吃国家饭”的“国家干部”),而是“吃集体饭”的“集体干部”,几乎全都来自社区本身并代表社区利益,一定程度上也延续了传统的国家-社会在最基层的第三领域的互动关系。

  

   其次,这一时期国家还通过计划经济体系,基本把民国时期第三领域的商业部分(商会)吸纳进国家治理体系,完全由国家的工商部门来管理,对最基本的产品(粮、棉等)实施“统购统销”,既终止了之前的市场经济的绝大部分(农村集市除外)功能,也终止了其前的半正式商会治理和纠纷解决体系。

  

   在以上的政治体制之下,虽然问题重重,特别是国家对社会-经济过分管控,但我们不得不承认这一时期也取得了一些成就。譬如,在工业发展上,1952—1980年间,取得了年均增长11%的成绩(这是根据美国比较敌视共产主义的珀金斯教授的权威性计量研究得出的结论 ,见Perkins and Yusuf, 1984),为后来改革时期的经济发展奠定了重工业的基础。同时,在美国“遏制和孤立”(containment and isolation)中国的外交政策下,中国短期内“两弹一星”事业取得了辉煌的成绩,确立了共和国的安全。此外,在公共卫生和民众教育方面,通过群众动员,包括“文革”时期在每村设立一名“赤脚医生”,基本控制了流行性传染病,人均预期寿命近乎发达国家水平。在“民办官助”的“小学不出队,中学不出社”的国家和社会第三领域协作下(详细论证见Pepper, 1996,它是美国的中国研究中经验证据至为翔实的专著之一),识字率也接近发达国家的水平。以上两点正是诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森和其合作者在关于印度和中国经济之比较的专著中特别突出的结论(Drèze and Sen, 1995:第4章)。

  

四、 改革时期的演变


   今天回顾,那个时期的计划经济乃是相对短暂的现象。首先,由于改革中农业返回到由一家一户为主体的“承包制”取代过去土地由集体所有和管理(小额的自留地除外)的体系,将土地使用和管理权划归一家一户,基本取消了农业中的计划经济。其次,大规模压缩“统购统销”农产品所占比例,除了一定程度的粮棉收购之外,国家基本放开了占比愈来愈高的经济作物,任由市场机制来运作。因此,国家相对农村基层经济的权力大规模收缩,逐步转向占比越来越大的市场经济。再次,国家虽然从1980年开始对生育进行比较严厉的管控,一段时期也坚持从农村提取税费,但在2006年废除了之前的税费,并在2015年之后,放松了原先的“一胎化政策”。如今,基层农村治理已经从“全能”转化为“放任”多于“管控”的局面。(黄宗智,2017a)

  

   在治理体制层面上,改革时期最关键的变化也许是,中央在追求经济发展目标(被数字化为GDP增长)中实施了发挥中央和地方“两个积极性”的战略(毛泽东在1956年便已提出,2018年的十九届三中全会上又特别突出——《人民网评:更好发挥中央和地方两个积极性》,2018):一方面是中央统一策划、定方针、定指标、定人员,并牢牢控制人事权力(地方官员的选拔,以及“目标责任制”的考核)和财政权;另一方面则是地方政府权力在既定指标之外具有较大的自主权,在财政收入的支配上也如此(无论是在1980年之后的“包干”制下,还是在1994年之后比较偏重中央的“分税”制下),并允许(或睁一只眼闭一只眼)招商引资灵活决策,以及在GDP增长挂帅中的对企业宽免或减轻税收,无顾或放松环境保护,允许无顾劳动法规雇佣人员等“非正规”或“半正规”行为。(黄宗智,2010)

  

   (一) 关于今天的“行政发包制”

  

   笔者最近偶然拜读了周黎安教授关于“行政发包制”的几篇关键文章以及他2017年出版的著作《转型中的地方政府:官员激励与治理》,深感他对笔者以上论述的“集权的简约治理”和其所引发的“第三领域”的一些关键部分作了贴切而又深具洞察力的论析。周黎安的“行政发包制”是对“集权的简约治理”国家所采用的一个重要机制的很好的论析;他对“内包”和“外包”的鉴别很好地区别了行政体系内部的发包关系以及其和外部社会间的发包关系;他的“官场 + 市场”论析很好地纳入了国家和社会经济间的互动、互补、互塑关系。

  

   “行政发包制”包括“内包”和“外包”,既突出了改革期间治理体系的最基本实际,即同时依赖中央和地方、国家和社会来推进经济发展,又重构了极具影响力的委托-代理理论来协助阐明中央-地方、国家-社会经济两双行为主体间的关系和运作逻辑(周黎安,2018)。周黎安的理论既照顾到中国的特殊实践,又考虑到两双主体间的信息不对称、利益不同、激励机制不同等委托代理理论所特别关注的问题。近年来委托代理理论更被用于政府治理的分析,虽然大多仍然局限于借用市场经济的合同理论,但周黎安率先将政府和社会-经济视作一个二元合一的互动互塑体,真正超越了新古典经济学长期以来所设定的国家与市场之间壁垒森严的非此即彼、二元对立的思维。

  

   根据周黎安的论析,一方面是在中国特有的“行政发包制”下,中央政府一层层地委托/发包给地方政府来推动经济发展(地方政府具有比中央更完全的地方信息乃是这对委托-代理关系的一个重要成因),又以地方官员仕途的晋升竞争为激励机制,来推动以GDP增长挂帅的地方官员间的“锦标赛”。地方政府及其官员积极争取的是,向新兴且占比越来越大的民营企业伸出“帮助的手” (区别于有的政经体系中的“无为的手”或“掠夺的手”),提供基础设施、资源(特别是土地)和税收优惠等,有的还出台具有战略性远见的各种关键措施,借此来推进辖区内工商企业的发展。②另一方面则是社会/经济体中的民营企业家们在市场竞争环境中创业和发展,借助官方的扶持和优惠政策,取得了比在一般市场经济中更显著的成绩。

  

   两双行为主体是相互依赖的,也是相互塑造的,共同推动了改革期间中国举世瞩目的GDP增长。这个见解精准贴切地捕获了改革时期经济发展中一个至为基本的事实,也是一个关于“集权的简约治理”和第三领域的强有力的理论概括。它既突破了一般委托-代理理论主要聚焦于市场中个体/公司间横向契约关系的局限而聚焦于垂直的“行政发包制”,又借助了其重要的问题意识——委托-代理二元双方间的互动和不同信息、不同利益、不同激励机制等问题——来拧出中国实际的特点和机制,可以说是个重要的学术理论贡献。

  

   与周黎安之前提出的“锦标赛”论析相比(周黎安,2007;亦见周飞舟,2009),其新“政场”(行政体系中的官员们的竞争类似于市场经济中的竞争机制)+“市场”理论明确加上了国家与经济/社会间的互动,与其之前主要关注行政体系的论析颇不一样。新的理论的视野更加宽阔,聚焦点不仅在行政体系内部的层级关系和激励机制,而且在行政体系与社会-经济体系间的关系,强调两者间的相互激励,由此形成强有力的论析。譬如,民营企业高度依赖国家的扶持,国家的行为则受到市场经济的检验和约束。

  

   这样的论析不同于新古典教科书经济学的论析。正如周黎安指出,一种理论(Lin, Cai, and Li, 2003)争论改革时期的中国政府选择了适合中国(劳动力特别丰富的)“比较优势”的资源禀赋的政策,从重工业转向了轻工业,从资本密集型产业转向了劳动密集型产业,通过市场机制进行了更佳的资源配置,由此推进了中国经济发展。那是一个完全接受市场机制决定一切的西方(古典和新古典)自由主义经济学的理论,同时也是单一地突出“政策”的观点,乃是对中国政经体系的特殊运作缺乏了解的论点。笔者这里还要补充指出,中国的“官场 + 市场”机制的形成有一定的历史背景和偶然性,不简单是某种经济决策的结果(黄宗智,2015a)(下面还要讨论)。

  

   周黎安又指出,另一种理论(张维迎等)则将中国的发展完全归功于政府的退出以及市场 “看不见的手”的资源配置和营利机制所起的作用(即古典自由主义经济学的核心观点,也是英美“新保守主义”的核心观点),进而争论中国今天的发展中所存在的不足是由于政府“干预”市场过多。它同样完全没有照顾到中国转型和改革中通过政府和民企、国家和市场的协作来推动经济发展的实际,更不用说关乎其政经体系的实际运作的特殊形式和逻辑了。另外,在我看来,(和上述林毅夫等理论同样)它也没有考虑到计划经济时代的贡献,尤其是重工业基础的建立以及超乎一般发展中国家的教育和卫生水平,为后来的发展做了重要铺垫(Drèze and Sen, 1995)。

  

   周黎安的“行政发包制”理论也不同于魏昂德(Andrew Walder)和戴慕珍(Jean C. Oi)等的“公司型国家”(corporatist state)理论。后者根据改革早期的乡镇企业而把基层政府定位为一个类似于企业的单位,受制于“硬预算约束”(不挣钱便要倒闭)的机制,同时又具有资产所有权和管理权力合一的类似于私企的灵活性和激励机制。也就是说,地方政府成为了一个类似于市场经济中的公司的实体。魏昂德等人固然是要拓宽新古典经济学关于市场机制和私营企业乃是经济发展关键动力的理论,但他们一定程度上也协助维护了主流市场主义观点,只不过再次申明了新古典经济学关于市场的核心信条。(Oi, 1992;Walder, 1995)

  

   实际上, 20世纪90年代以来,中国经济发展的主要内容不再是魏昂德等人的理论所依据的80年代乡镇政府主导的乡村工业化,而是以省(直辖市)、市和县政府为主的招商引资;动力不再来自地方政府兴办和拥有的类似于私企的乡镇企业,而是来自地方政府招引和推动的国内外企业资本。新经济局面的运作机制和之前有一定的不同,因为它的关键在于周黎安所说明的政府与企业协同组成的逻辑,不简单是市场经济竞争的逻辑。笔者还会加上地方政府采用半合法与不合法行为——如低于成本的地价、税收优惠,以及无顾国家劳动法规的劳动力使用,无顾环境保护法规等灰色行为——促使中国成为全球资本回报率最高的去处,借此吸引资本和推动GDP增长。(黄宗智,2010)周黎安的理论对后者论述不多,可能也正视不足。

  

和魏昂德和戴慕珍相似,钱颖一等也聚焦于解释为何改革期间的中国没有像计划经济时代那样受困于科尔奈所突出的“软预算约束”问题,借用了“中国的联邦主义”范畴来说明,中国的地方政府由于自身的税收激励,对其属地的企业施加了“硬预算约束”。他们的行为等于是“保护市场的联邦主义”(market protecting federalism),或称“保存市场激励”(preserving market incentives),(点击此处阅读下一页)

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