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陈瑞华:论国家监察权的性质

更新时间:2019-05-31 12:40:12
作者: 陈瑞华 (进入专栏)  
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   在监察体制改革完成之前,原来的行政监察机关只是将行政机关的工作人员作为监察对象。但在这一改革完成之后,原先的“行政监察”不复存在,一种全新的国家监察机制取而代之。新组建的国家监察机关与中共同级纪律检查机构合署办公,对所有行使公权力的“公职人员”进行国家监察。这种国家监察机关的监督对象涵盖了全体从事公务的“公职人员”。具体而言,监察机关的监督对象主要有:中共机关、人民代表大会及其常委会机关、政府、监察委员会、法院、检察机关、政协各级委员会机关、民主党派和工商联机关的公务员,依法受委托管理公共事务的社会组织中的公务人员,国有企业管理人员,公办教科文卫体等单位的管理人员,基层群众自治组织中的管理人员,等等。

   其三,各级监察委员会对公职人员监察的重点是依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守等情况。

   人民代表大会对其他国家机关及其主要负责人的监督主要是其遵守宪法和法律的情况,检察机关的法律监督主要涉及侦查机关、法院和执行机关遵守诉讼法的情况,以及行政机关是否存在行政违法和行政不作为的情况。而相比之下,监察委员会的监督则主要是所有公职人员是否依法履行职务、是否秉公行使职权、是否廉洁从政等方面的情况。其中,对于公职人员是否存在职务违法和职务犯罪行为的监督,将是监察委员会监察的重中之重。对于公职人员存在贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊、浪费国家资财等职务违法或职务犯罪的情况,监察委员会要进行全面调查。在一定程度上,监察委员会作为专门的国家反腐败机构,其监察重点应当是公职人员的腐败行为和渎职行为,也就是通常所说的职务违法和职务犯罪行为。[7]

   其四,各级监察委员会的监察同时包括了党纪监察、政务监察和刑事监察这三个方面。

   尽管宪法和监察法都没有将党纪监察明确纳入国家监察体系之中,但作为与中共各级纪律检查机构合署办公的国家机关,监察委员会的监察活动既涵盖了对身为中共党员的公职人员的党纪监察,也包括了对所有公职人员的政务监察,还有对那些涉嫌构成职务犯罪的公职人员的刑事监察。

   各级监察委员会的监察权大体包括日常监督、专门调查和最终处置这三个方面的内容。但这三项内容都同时涵盖了党纪监察、政务监察和刑事监察这三个方面。例如,在日常监督方面,监察委员会要对公职人员“开展廉政教育”,对其“依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况”进行监督检查。这显然既属于监察机关对普通公职人员进行日常监督的工作内容,也属于党的纪检部门对党员干部进行党内监督的重要组成部分。[8]又如,在专门调查环节,监察委员会对于涉嫌“贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪”进行调查。这种调查可以说是党纪调查、职务调查与刑事调查的有机组合。“纪检一监察人员”通过一次统一的调查,既要认定公职人员违反政纪的事实,又要对那些涉嫌职务犯罪的公职人员的犯罪事实上作出认定,还要对那些具有中共党员身份的公职人员违反党纪的事实,一并作出认定。再如,在专门调查结束后,监察委员会要对被调查人员作出相应的处置。监察委员会对于违法的公职人员作出政务处分决定,最严厉的惩罚是开除公职;对于履行职责不利、失职失责的领导人员进行问责;对于涉嫌犯罪的公职人员,将调查结果移送检察机关审查起诉。除此以外,对于违反中共党纪的公职人员,监察委员会还可以中共纪律检查机构的名义,对其作出党纪处分决定,最严厉的处罚是开除党籍。

  

   三、国家监察机关的定位

  

   在监察体制改革过程中,决策者一直强调监察机关是“政治机关”,而不是司法机关,也不是行政机关。有人就明确认为,监察委员会代表党和国家行使监督权,“在履行监督、调查、处置职责过程中,始终坚持把讲政治放在首位,综合分析政治生态整体情况,把握‘树木’和‘森林’关系,有效运用监督执纪‘四种形态’,把党的政策策略体现在工作实践中,不断增强反腐败工作的整治效果,推动形成风清气正的良好政治生态”。在2017年北京、浙江和山西的监察体制改革试点过程中,监察委员会的“政治机关”属性主要体现在党委对反腐败工作的直接领导上面。试点地区党委对纪委和监察工作的领导,由原来的“结果领导”转变为“全过程领导”。党委书记定期研判问题线索,分析反腐败形势,把握政治生态,第一时间听取重大案件情况报告,在案件的初核、立案、采取留置措施、作出处置决定等各个环节,随时听取重要事项汇报,认真审核把关,确保党委对反腐败工作的领导。据统计,2017年1月至8月,北京市、山西省、浙江省分别召开36次、25次和29次党委常委会会议研究管党治党、反腐败等方面的工作,省市党委书记批准谈话函询、立案审查、采取留置措施等事项分别达到90人次、44人次和22人次。[9]

   考虑到监察机关与中共纪律检查机构合署办公,这一机关的反腐败工作也要接受党委的领导,甚至各级党委对于重大案件的立案和调查直接行使审查批准权,因此,改革决策者将这一机关定性为“政治机关”确有一定的根据。但是,对于中共各级纪律检查委员会的职能、体制和权力,只能由中共党章和其他党内规范加以界定,而不可能被确立在宪法和监察法之中。无论是在宪法层面还是在监察法层面上,各级监察委员会的构建,都属于由“行政监察”走向“国家监察”的主要标志,这些监察机关都只能属于一种“国家机关”。这是毋庸置疑的。在一定程度上,通过监察体制改革,我国的政权组织形式由原来的“人大领导下的一府两院制”,改变为现行的“人大领导下的一府一委两院制”,就充分说明了监察机关属于独立于立法机关、行政机关和司法机关的专门国家机关。这显然说明,所谓监察机关具有“政治机关”的属性,主要是从监察机关与中共纪检机构合署办公的角度,强调了这一机关在接受党委领导方面的政治属性。但是,在国家层面上,监察机关的“政治机关”属性却是无法成立的。我国宪法所确立的国家机关除了有权力机关(立法机关)、行政机关、监察机关、司法机关之外,并不包括所谓的“政治机关”。可以说,将监察机关定性为所谓的“政治机关”,并不具有任何宪法上的根据。

   即便是在党内组织结构中,将中共各级纪律检查委员会定性为“政治机关”,也是模棱两可、似是而非的。根据中共党章的规定,党内除了有党员代表大会这一决策机构以外,日常工作由党的各级委员会负责。而在各级党委之下,通常设置组织、宣传、纪检、统战、对外联络等若干机构。其中的纪检机构就属于设置在各级党委之下的职能部门。翻遍党章和各类党内规范文件,几乎从来没有将任何一个职能部门称为“政治机关”的说法。准确的说法应当是,中共各级纪律检查委员会属于党内的反腐败工作机构,负责对党员干部实施党纪监察工作,行使对党员干部的监督、调查和处置权限。

   而在国家层面上,负责对公职人员行使政务监察权和刑事监察权的国家机关,是监察委员会,而不是纪律检查委员会,尽管这两个机构属于“一套人马,两块牌子”,但仍然具有截然不同的性质和法律地位。无论是在政务监察还是在刑事监察方面,监察人员只能以“监察委员会工作人员”的身份行使职权,而不能以“纪律检查委员会工作人员”的身份从事监督、调查和处置活动,否则,其所实施的监督、调查和处置行为都将不具有法律效力。

   那么,在国家层面上,监察机关究竟应如何定性呢?在笔者看来,监察机关应被定位为“国家监察机关”,也就是行使政务监察权和刑事监察权的国家机关。所谓“政务监察权”,与原来的“行政监察权”具有本质的区别,是指对所有行使公权力的公职人员所行使的监督、调查和处置等方面的职权。监察机关对于公职人员履行职务、廉洁从政等方面进行日常监督,对那些涉嫌实施贪污贿赂、滥用职权等职务违法的公职人员行使调查权,对于被认定存在职务违法行为公职人员实施政务处置,根据情节轻重程度,予以从警告直至开除公职的处理。这都是监察机关行使政务监察权的主要内容。

   而所谓“刑事监察权”,则是指监察机关对于那些因实施贪污贿赂、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等职务违法行为已经涉嫌犯罪的公职人员,通过调查取证,将其移送检察机关审查起诉的权力。在监察实践中,监察委员会通过统一的政务调查和刑事调查活动,收集了相关的证据材料,如果在认定被调查人的犯罪事实方面达到法定的移送起诉标准,就可以交由检察机关予以审查起诉,并向法院提起公诉,从而启动刑事诉讼程序,使被调查的公职人员被迫究刑事责任。

   将各级监察委员会定位为“国家监察机关”,既强调了该机关的“国家机关”属性,又兼顾了该机关所行使的政务监察权和刑事监察权。国家监察机关属于在各级人民代表大会及其常委会下面设置的国家机关,统一行使对公职人员贪污贿赂、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等职务违法和职务犯罪行为的监督、调查和处置等权力。在行使国家监察权方面,监察机关既不属于行政机关,也不属于司法机关,而具有独立的宪法地位。

   将各级监察委员会定位为“国家监察机关”,其意义并不仅仅在于澄清其职能定位,而更在于对该机关依法行使职权提出明确的要求。既然被定为国家机关,那么,监察委员会就要与行政机关和司法机关一样,在宪法和法律的框架下行使职权,而要遵循包括人民主权原则、法律保留原则、成比例原则、正当程序原则等在内的一系列公法原则,既不得在行使职权方面存在违法和越权行为,也不得在未经法律授权的情况下实施监督、调查和处置等方面的权力。与此同时,既然监察委员会属于行使政务监察权和刑事监察权的国家机关,那么,在调查和处置公职人员的过程中,就应对惩治腐败与保障人权问题加以兼顾,对被调查的公职人员所采取的任何行动,都既应遵守法律规定,又应给予被调查人必要的权利保障和救济。

   四、监察机关调查权的性质

   按照改革决策者的解释,监察机关在对所有行使公权力的公职人员行使监察权的过程中,可以对其职务违法和职务犯罪行为进行调查。监察机关所调查的对象不是普通的犯罪嫌疑人,调查的内容也不是一般刑事犯罪行为,调查主体是与党的纪律检查机构合署办公的国家监察机关,调查人员既要收集证据,查明犯罪事实,也要对被调查人做“思想政治工作”,促使其真心认错悔改,深挖思想根源。因此,监察机关所行使的调查权不是侦查权。不仅如此,按照这种解释的思路,既然监察机关的调查不具有侦查的属性,那么,监察机关在行使职务犯罪案件调查权时就无须遵守刑事诉讼法的规定,而只要遵守监察法及其关联法规就足够了。[10]

   但是,对于监察机关的调查是否具有侦查权的属性,我们既不能仅仅从监察法对其“调查权”的条文表述上进行判断,也不能从调查主体和调查对象上进行界定。其实,监察机关依据监察法所行使的十二种调查手段,除了留置措施以外,几乎都与刑事诉讼法所确立的侦查措施具有相同或相似的性质。例如,监察法授权监察官员行使的讯问、询问、搜查、扣押、勘验、检查、鉴定、通缉、技术侦查等措施,不都在刑事诉讼法中存在几乎完全相同的侦查措施吗?又如,监察法所确立的查询、冻结、限制出境等调查措施,尽管在刑事诉讼法中没有得到明确规定,不也都是侦查机关经常采用的辅助性侦查手段吗?

监察机关的调查权不仅在形式上与侦查机关的侦查权较为相似,而且还具有完全相同的法律效果。根据刑事诉讼法,侦查机关在侦查终结后,要向检察机关提交起诉意见书,将所制作的侦查案卷材料移送检察机关,检察机关无论是审查起诉还是提起公诉,都要将侦查机关收集的证据材料作为认定犯罪事实的根据。同样,根据监察法的规定,监察机关依照监察法所收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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