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陈潭:第三方治理:理论范式与实践逻辑

更新时间:2019-05-29 23:47:56
作者: 陈潭 (进入专栏)  

   内容提要:第三方治理作为推进国家治理体系和治理能力现代化的创新工具,是克服市场失灵、政府失灵、志愿失灵而导致的治理困境的必然产物。第三方治理具有开放性、专业性、契约性、竞争性等核心特征,并在此基础上形成了第三方供给、第三方运营、第三方监管、第三方评估等不同的实践模式。在既有约束条件下,第三方治理实践存在着制度困境、契约困境、执行困境、信任困境等治理风险和困局。但不可否认的是,第三方治理是对传统国家治理模式的补充与创新,是推动公共产品和公共服务供给侧结构性改革的措施和手段,也是推进国家治理现代化不可缺少的途径和方式。

   关 键 词:第三方治理  理论范式  实践逻辑

  

   第三方治理是国家治理的创新,中国政府对此进行了一些探索,并在环境污染治理等领域取得了一定进展。早在2013年,党的十八届三中全会就明确提出,“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理。”2015年初,国务院办公厅发布了《关于推行环境污染第三方治理的意见》(以下简称《意见》),鼓励推行排污者通过缴纳或按合同约定支付费用,委托环境服务公司进行污染治理的新模式。该文件从总体要求、环境公用设施投资运营市场化、创新企业第三方治理机制、健全第三方治理市场、强化政策引导和支持等方面,对环境污染第三方治理进行了一系列宏观性指导。这是中国第一个从国家层面提出第三方治理的文件,对于推动第三方治理具有重大意义。可见,第三方治理已引起我国政府的高度关注与重视。作为国家治理的重大实践创新,第三方治理的理论内涵是什么?具有哪些特性?现实中有哪些实践模式?在实践中存在着哪些困境?本论文试图对这些问题进行回答。

  

   一、第三方治理的理论基础

  

   第三方治理在本质上是一种治理理念与治理实践,所以,我们需要将其置于治理的话语体系下,才能更深刻地理解其内涵。从国外的实践经验和理论研究来看,治理的兴起是对“市场失灵”和“国家失败”的反思和替代。在20世纪70年代,治理的主要问题是重新界定政府与市场的关系,倡导公共服务的市场化与民营化;在20世纪80年代,治理普遍关注科层组织运行机制的有效性,提出了“政府再造”和“重塑政府”的口号;在20世纪90年代,治理则重新探索国家和社会对于公共事务的管理模式,打出了“治理”与“善治”的旗号。治理话语的出现和使用,表达了人们希望在无需国家强制力量的作用下追求共同目标和实现共同利益的美好愿景,是一种关于政府与公民期待共同实施国家治理的价值追求。

   基于以上对于治理的理解,我们可以看出,第三方治理在本质上所探讨的是在治理过程中多个不同治理主体之间的关系问题,第三方治理就是引入第三方主体的治理。那么何为第三方主体呢?从狭义来看,第三方主体是指社会非营利组织或者第三部门;而从广义上来讲,第三方主体是指独立于政府、有意愿且有能力参与到公共事务治理中来的企业、社会组织与公民。《意见》所定义的“环境污染第三方治理”,是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用,委托环境服务公司进行污染治理的新模式。在环境污染治理中,第一方是政府,其需要向社会提供环保公共产品;第二方是污染企业,其生产行为产生了大量的环境污染;第三方是专业化的环境服务公司。第三方治理的关键之处在于市场原则在治理中的运用,政府可以采用市场机制,把环境服务公司引进环境的治理。

   学界对于第三方治理有过相关的探讨。具有代表性的如美国学者莱斯特·M.萨拉蒙(Lester M.Salamon)在其著作《公共服务中的伙伴:现代福利国家中政府与非营利组织的关系》中指出,从直接工具到直接和间接工具并用,直接工具和间接工具并用方式(如贷款、贷款担保、补助金、税收补贴、贴息、保险、社会管制、政府企业)不断增强,从直接管理到“第三方治理”及政府行为方式的转变,地方政府作用越来越加强,并越来越多地依赖第三方治理。①杨(Young)则从多元需求理论(Heterogeneous Demand Theory)的视角认为,由于政府只能提供有限的准公共产品,它通常会优先满足中位选民的需求,而相对忽视其他选民;同时随着日益多元的社会需求的出现,不同社会阶层、经济基础及宗教信仰的公民有着不同的需求偏好,政府很难有效满足他们多样化、差异化、个性化的需求,所以有必要构建基于市场的第三方治理模式,为公民提供多元的社会服务。②可以看出,萨拉蒙对第三方治理的解释偏狭义,而杨的理解偏广义。本文所理解的第三方治理是广义的第三方治理。

   作为治理理论的重要分支,第三方治理强调政府、企业、社会组织等多元治理主体参与到公共事务的治理过程,以期更好地达成公共治理的目标和公共利益的最大化。国家与社会关系的调整是第三方治理的宏观背景,在这一背景下,政府逐步调整自身的权力边界,把一些非核心职能剥离出去,让企业和社会组织等其他治理主体具体承担公共事务治理责任。同时,公共事务的碎片化和公共治理的复杂性则是第三方治理存在的微观背景。随着社会转型的步伐不断加快,政府所面临的治理问题的复杂程度日益增强,单靠政府的力量远远不能解决复杂的公共事务和社会治理难题,或者说解决治理问题的成本过高,因此,把不同的治理主体吸纳到公共治理中来显得尤为必要。

   从第三方治理的宏观背景与微观背景来看,第三方治理的重要驱动力来自于政府、企业、社会组织等不同治理主体之间的相互依赖。在这种相互依赖关系之中,资源的相互依赖是核心,利益的相互依赖是本质。第三方治理通过政府主体与非政府主体之间,政府内部各部门之间、各层级之间的合作,来解决公共服务的碎片化问题,从而更好地为公众提供公共产品和公共服务。在具体的实践过程中,第三方治理主张通过协商而非强制来解决问题,这就关系到各主体之间的关系形态。在传统的科层制体制下,政府主要通过“命令—服从”机制来解决公共治理问题;而在第三方治理的语境下,起关键作用的是“信任—协商”机制,政府与其他治理主体之间是一种平等合作的关系,而非命令服从的关系。总之,第三方治理与治理的本质内核是一致的,是扁平化时代去科层化的多元合作治理的政治产物。

  

   二、第三方治理的发生逻辑

  

   从理论发展与治理实践来看,第三方治理的出现有其历史的必然性。在公共事务的治理过程中,政府、企业、市场以及社会组织一方面都能发挥自己独特的功能和效应,但另一方面又具有功能不足的缺陷和弊端。学术界常常使用“市场失灵”“政府失灵”和“志愿失灵”三个概念对应市场、政府和社会组织在公共治理中的功能失效。基于此,我们认为,第三方治理产生的必要性表现在如下三个方面:

   第一,市场失灵。在自由竞争的市场经济阶段,亚当·斯密(Adam Smith)在《国富论》中指出,“看不见的手”足以自动协调市场供给和市场需求,仅仅依靠市场单方面就可以完全掌控一个国家资源的最佳配置,不需要政府或者任何第三方的介入。然而,20世纪30年代经济危机的爆发使得市场机制依赖最为严重的西方各国政治家、企业家和经济学家普遍意识到市场也是会失灵的。诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph.E.Stiglitz)就曾从竞争缺陷、市场残缺、信息不对称、公共物品供给不足、失业膨胀、收入分配不均、外部性效应的影响等七个方面阐释了市场失灵的主要根源。在此基础上,许多西方政治学家、经济学家对市场失灵的概念有了更新更深刻的认识。他们认为,以往对市场失灵的看法具有局限性,市场失灵事实上涉及到经济、政治、文化、制度的方方面面,他们从更广泛的视角来重新审视和界定市场失灵问题。市场失灵的存在为政府干预提供了合法性支撑,也为第三方治理的出现创造了有力的现实条件。

   第二,政府失灵。市场失灵的存在,表明政府干预是有必要的,但是,政府干预本身也是存在缺陷与局限性,这又导致了“政府失灵”。政府干预的过度或者干预的不足都不可避免地导致经济指标与社会福利的下滑,并带来过度膨胀的政府规模、巨额的财政赤字、寻租腐败、扩大化的交易成本、社会经济效率低下等一系列问题。在布坎南(James M.Buchanan)看来,政府作为公共利益的代理人,其作用是弥补市场经济的不足,并使各经济人所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则,政府的存在就无任何经济意义。但是,政府的许多决策往往不能恰到好处地符合这一既定目标,甚至有些政策的作用适得其反,大大削弱了国家政策干预的社会“正效应”,也就是说,决策不当会导致政策效果的削弱而不是社会福利的改善。③环境是公共物品,政府有责任与义务向公众提供,但是,环境污染的治理一直是困扰政府的难题。我国的环境污染问题主要是由环保机构来治理,但是,环保机构面临着权责不对等、调控手段不健全、执法效率低等问题,同时,还存在着环保机构与污染企业之间在污染物种类、排污量等诸多方面的信息不对称,这些都严重影响了我国环境污染治理的效果。显然,政府失灵的存在也为“第三方”成为公共物品和公共服务的提供者创造了机会和条件,第三方治理不可避免地成为摆脱政府失灵和市场失灵的“第三条道路”。

   第三,志愿失灵。从一定意义上来说,非营利组织(NPO)、非政府组织(NGO)和其他志愿组织的存在是政府失灵和市场失灵相结合的产物,是作为公共物品提供者的市场和政府所具有的内在局限性的社会反映。如同导致市场失灵和政府失灵所导致的市场缺陷与政府缺陷一样,非营利组织、非政府组织和志愿组织也具有其内在的局限性。既往的社会经验表明,以筹款志愿、众筹志愿及捐助志愿等多种形式为基础而建立起来的非营利性组织和非政府组织同样问题重重。莱斯特·M.萨拉蒙由此提出了“志愿失灵”的理论,认为慈善不足、家长作风、业余性、对象的局限性是非营利性组织和非政府组织发展的四大缺陷。同时,作为制度环境的衍生物,非营利性组织和非政府组织被所依托的社会环境同化也是不可避免的,组织目标的漂移化、组织管理的官僚化、组织绩效的低效化同样是志愿失灵的主要表现。但是,非政府组织的志愿失灵却并没有降低和削弱非政府组织存在的必要性。在莱斯特·M.萨拉蒙看来,政府的某些短处却是非政府组织的某些长处,而非政府组织的某些短处却又是政府组织的某些长处,如此相互依赖、取长补短。也就是说,当政府失灵和市场失灵同时存在的时候,非政府组织和非营利性组织能够为社会公共产品和公共服务提供志愿安排。同样,当志愿失灵存在和非政府组织不足以提供公共产品和公共服务时,政府应担负起公共产品和公共服务提供者的角色。事实上,政府与非政府组织有着本质上相似的公共目标,因而非政府组织是参加第三方治理体系的最自然的候选人。④因此,志愿失灵现象的克服和消除需要政府、市场和非政府组织的合作共治,需要第三方治理的补位和突破。

  

   三、第三方治理的生成特性

  

   第三方治理模式既加大了政府提升整体福利水平的作用,又避免了政府机构的过度扩张。第三方组织以较低成本和灵活性提供的公共服务更加适合地方性需求或个人需要,从而刺激竞争和规模经济,以降低服务成本和改善服务质量。可以说,第三方治理是以一定水平的社会资本为基础,政府组织与私人机构和社会组织之间形成信任与互惠关系的产物。从不同侧面来说,第三方治理具有如下几个方面的特点和要求:

第一,开放性。开放性的社会是第三方治理成为可能的基本要件。从宏观方面来说,开放性的社会奉行平等互利、合作共赢的开放战略,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《政治学研究》 2017年01期
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