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冯俊伟:行政执法证据进入刑事诉讼的规范分析

更新时间:2019-05-27 23:04:04
作者: 冯俊伟  

   【摘要】 根据《刑事诉讼法》第54条第2款的规定,部分行政执法证据可以直接进入刑事诉讼中作为证据使用。刑事诉讼中行政执法证据的运用将对犯罪嫌疑人、被告人的实体权利、诉讼权利产生重要影响。因此,应当在“尊重与保障人权” 的修法精神与畅通行刑衔接的规范目的下,通过法律解释,阐明这一条款中包含的不确定法律概念的内涵,论证行政执法证据进入刑事诉讼的范围、审查主体、审查内容等,以保障被追诉人受到公正审判。

   【中文关键词】 刑事诉讼法第54条第2款;行政执法证据;刑事证据

  

   我国《刑事诉讼法》54条第2款规定,“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。”这一条款包含了诸多不确定法律概念,如“行政机关”、“行政执法和查办案件中”、“等证据材料”、“可以”等。对于上述不确定法律概念,实务部门在司法解释、部门规章中作了不同解释。如针对“行政机关”,2012年《最高人民法院关于适用?中华人民共和国刑事诉讼法?的解释》(以下简称《刑诉法解释》)将“根据法律、行政法规规定行使国家行政管理职权的组织”纳入了行政机关的范畴;《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》64条第4款则规定,“根据法律、法规赋予的职责查处行政违法、违纪案件的组织属于本条规定的行政机关”。学术界对于上述不确定法律概念以及这一条款的内容也作了不同解读。主要争议包括三个方面:一是对行政执法证据是否有所限定?二是哪些种类的行政执法证据可以直接进入刑事诉讼?三是如何对进入刑事诉讼中的行政执法证据进行有效审查?本文将根据“尊重与保障人权”的修法精神,在关照本条文规范目的之基础上,综合运用文义解释、目的解释、体系解释等方法,对上述不确定法律概念进行分析,探究这一条款应有的规范内涵。

  

   一、行政执法证据的“三重限定”

  

   “文字的解释都始于字义。字义是指一种表达方式的意义,以普通语言用法构成之语词组合的意义,或者,依特殊语言用法组成之语句的意义。”[1]从《刑事诉讼法》54条第2款的语法结构来看,立法者从三个方面对可能进入刑事诉讼中的行政执法证据作了限定,即行为主体必须是“行政机关”,行为场域必须是“在行政执法和查办案件过程中”,行为方式必须是“收集”。

   (一)“行政机关”的外延

   该款前半段对行为主体的限定是“行政机关”。在“两高”的司法解释中,都将“行政机关”视为一个内涵清晰的法律概念,同时将法律、法规授权的组织纳入了“行政机关”的范围。本文认为,对于何谓“行政机关”的理解不应当脱离我国行政法学对这一概念的基本诠释。其重要理由在于,“各部门法之间具有共性的领域,只要一个部门法率先作出规定,其他部门法就可以直接适用,避免重复立法以及立法领域的物质、时间和制度浪费”。[2]在行政法上,从狭义而言,“行政机关”仅指国家行政机关,包括中央行政机关和地方各级行政机关;从广义而言,还包括法律、法规、规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构和其他组织。[3]这一观点的重要依据是《最高人民法院关于执行?中华人民共和国行政诉讼法?若干问题的解释》(法释[2000]8号)第20条,该条规定:“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”由于行政法上已经承认了这些机构、组织的被告资格,因此,这些机关、机构也应当属于广义的行政机关。[4]

   除了从静态角度对“行政机关”进行解读外,在行政法实践中还存在三种特殊情形:一是行政委托,即行政机关在其职权范围内,将某项或某一方面管理权委托其他机关、组织或个人行使。依法接受委托的行政机关也应当属于本条款中的“行政机关”。[5]在域外立法例上,希腊《刑事诉讼法》第261条规定,公务员和被委托履行行政职责的主体,有义务向司法机关提交在履行行政职责中获得的文书,包括文书原件。[6]二是行政协助,指行政机关为了实现一定的行政目的,请其他行政机关进行协助执法的活动,如《湖南省行政程序规定》17条规定了行政协助的具体情形。在行政法理论和实践中,依法提供行政协助的行政机关所获得的证据可以作为行政执法证据,其也应当属于这一条文中的“行政机关”。三是联合执法,我国实践中存在的联合执法主要包括两种类型:(1)不同行政机关进行的联合执法;(2)行政机关和刑事侦查机关进行的联合执法。虽然这些联合执法行为存在着权力边界模糊、权力借用等问题,但在符合法律规定的情形下,[7]联合执法中的行政机关也应当属于这一条文中的“行政机关”,这在生产销售假药、污染环境、生产销售有毒有害食品、非法行医案件中已经为法院所认可。

   综上,“行政机关”不仅包括广义的行政机关,还包括依法接受行政委托的行政机关、接受行政协助任务的行政机关和联合执法中的行政机关。在国家监察体制改革的背景下,各级监察委员会不属于本条文中的“行政机关”,监察证据在刑事诉讼中的使用应当根据《监察法》第33条及相关条文的规定进行。

   (二)“行政执法”与“查办案件”的关系

   根据《刑事诉讼法》54条的规定,行为的场域必须是“在行政执法和查办案件过程中”。“行政执法”与“查办案件”可能存在三种关系,一是并列关系,二是包含关系,三是部分重叠关系。立法机关工作机构将其解释为并列关系,将行政执法限定为“执行行政管理方面的法律、法规赋予的职责”,将查办案件界定为“依法调查、处理行政违法、违纪案件”。[8]这种解释的重要依据在于,2012年刑事诉讼法修改草案一稿中仅规定“在行政执法中”,在草案讨论中有部门认为,“我国监察部门对于国家工作人员违法违纪案件也有权进行调查,但此种查处行为并非‘行政执法’”。“立法部门后来在草案中加入的‘查办案件’的情形,主要是针对这种情形。”[9]因此,草案二稿中新增“查办案件”的主要目的是将监察体制改革前的行政监察部门纳入这一条款中。但是,上述解释并不符合行政法学上对“行政执法”的一般理解,在行政法领域,行政执法包含了查办案件、查处违法等活动。本文认为,这一句中的“行政执法”与“查办案件”属于包含关系,“查办案件”属于“行政执法”的一个方面。这涉及到如何理解“行政执法”这一范畴。

   在行政法理论中,行政执法应当依据一定的行政程序进行,对行政程序的解读有助于促进我们对行政执法概念的厘清。“惟行政程序有广狭两义,广义的行政程序包括处分程序、执行程序、争讼程序”,“狭义的行政程序,仅指处分程序。”[10]姜明安教授则从三个意义上描述了行政执法,“其一,为说明现代行政的性质和功能而使用‘行政执法’”;“其二,为区别行政的不同内容而使用‘行政执法’”;“其三,作为行政行为的一种特定方式而使用‘行政执法’”。[11]从上述表述可以总结到,广义的行政程序,包括行政立法程序、行政司法程序(如行政复议程序)和行政处分程序;狭义的行政程序仅指处分程序,即行政机关作出的对公民的权益产生影响之行为的程序。结合上述文献,本文认为,对于《刑事诉讼法》54条第2款中的“行政执法”应当从五方面来理解:一是从狭义行政程序来理解,行政立法程序和行政司法程序中的行为不属于“行政执法”,如果在上述过程中获得证据,可以通过《刑事诉讼法》54条第1款来“调取”,但不属于本条款的适用范围。行政执法只能存在于行政机关的外部处分(如对行政相对人的处罚)和内部处分程序中。二是从可能移送的案件类型上来限定,在比较法上,行政机关移送给刑事司法机关的案件分为三种:[12]第一种是根据行政法上的协助义务,行政相对人未提供相关信息而应受刑罚;第二种是在授益性行政行为中,行政相对人提供虚假信息可能触犯刑法;第三种是行政机关在行政调查中发现与行政事项相关的案件涉嫌犯罪,将之移送给刑事司法机关。由于我国行政立法中不存在因行政相对人违反协助义务、未提供相关信息而追究刑事责任的情形,这里所说的“行政执法案件”应当仅指后两种情形。三是从行政机关的执法权限来看,行政执法需要以行政执法权的享有为前提。本文认为,在行政机关执法权的确定上,我国政府正在推行的行政机关权力清单制度无疑提供了一个较好的解决方式。四是从行政执法者的资格来理解,我国实践中对于行政执法主体都要求通过全国或全省统一的行政执法资格考试,获得执法资格证后才可以进行行政执法。[13]未取得行政执法资格证的人员则不得从事行政执法工作。五是行政执法应当依据行政法上规定的程序进行,因此,只有同时满足上述五个方面的要求,才属于本条款中规定的“行政执法”。需要说明的是,违反上述第四、五项要求属于“违法行政(执法)”,但并不直接带来证据排除的法律后果,“违反法定程序”所获的证据是否排除,需要参酌其他因素。

   (三)“收集”而非“制作”

   “所谓证据‘收集’,指的是取证,即如何取得证据”[14],进一步言之,是指取得业已存在的证据。而“制作(或形成)”证据,则是指相关主体在已掌握的证据材料的基础上“制作”而成的证据。[15]比较可知,两者最大的不同在于“收集”的证据是业已存在的证据,而“制作”的证据并非事先存在,而是经相关主体分析、归纳、综合、加工之后形成的证据,例如,税务稽查报告、重大责任事故调查报告等。

   收集和制作(或形成)的界分,对于行政执法过程中书证的移送尤其有意义,在我国证据法理论和实践中,对书证采取了宽泛的概念,“书证是指以文字、符号、图画等记载的内容和表达的思想来证明案件事实的书面文件和其他物品。”[16]在司法实践中,以书面方式呈现、又无法为其他证据种类所容纳的材料,最终都被实务部门归于书证之中。所以在我国司法实践中存在着书证“泛化”的情形。根据证据法的基本原理,书证一般形成在犯罪行为或违法行为实施前或实施过程中,主要包括各种书面的信件、文件、合同、记录等等;除了个别情形外(如犯罪嫌疑人自己写了日记、相关机构出具身份或工作等证明材料),书证不可能在行为后形成。因此,书证应当与书面报告(written reports)、书面陈述(written statement)相区分,为行政程序、刑事起诉或审判准备的各种报告、陈述不属于书证的范畴。[17]在我国的司法实践状况下,需要防止两种情形的发生:一是防止行政执法机关将大量书面材料以书证的方式移送给公安司法机关,在一些案例中已经出现了行政执法机关提交“情况说明”、“执法报告”、“执法经过”等情形;二是防止行政执法机关以提交书面材料的方式规避行政执法人员出庭作证。行政执法人员在执法中如果感知了案件事实,或者以其他方式知道了案件事实,根据我国刑事诉讼法的规定,这时行政执法人员已经具备了刑事证人的身份,在符合法律规定的情形下,应当出庭作证。[18]

另需讨论的是,行政执法机关依法制作(形成)的书面证据是否可能属于公文书证?根据证据法基本原理,构成公文书证必须满足三个条件:首先,该文件必须是公务人员在其职务权限内制作;二是该文件原则上具有公开的性质,[19]即该文件能够受到公开检阅,能够确定和改正其中的错误,以保障该文件内容的准确性;三是该文件必须由对相关事实具有个人知识的公务人员签字。[20]如果行政执法机关制作形成的证据满足上述三个条件,可以公文书证的方式直接进入刑事诉讼中使用,如行政认定书、行政处罚决定书等。《刑事诉讼法》54条第1款规定,人民法院、人民检察院和公安机关有权向有关单位和个人收集、调取证据,有关单位和个人应当如实提供证据。如果行政执法机关依法制作(形成)的书面证据满足公文书证的要求,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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