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韩晓明:环保法庭“无案可审”现象再审视

更新时间:2019-05-24 00:46:13
作者: 韩晓明  

   【摘要】 环保法庭在我国大规模设立却无案可审。其主要原因并非如学界所普遍认为的机制运行障碍,而更可能是因为环境司法需求薄弱且环保法庭的审判专业化优势十分可疑。由于案件受理数量过少,基于审判效率、专业性和司法统一性所进行的功能评估表明,环保法庭的设立多流于形式,制度效率不高。依据公共选择理论,法院内部治理、政治需求等自身利益诉求才是环保法庭制度化发展的实际推动力。更具社会福利意义的司法专门化改革应当以效率为目标,通过预算硬约束以及限制法院司法解释的范围等方式来约束其行为的自利倾向。

   【中文关键词】 司法专门化;环保法庭;制度效率;公共选择

  

   一、问题的提出

  

   在我国,分庭治理是法院解决复杂化的社会问题所采取的主要措施,[1]而“司法专门化”则是对这种应对策略的理论性总结。在环境司法领域,这种“司法专门化”趋势体现为环保法庭[2]自上而下的大规模设立。截至2017年4月,全国设立覆盖四级法院的环保法庭共计956个。[3]其中从2007年贵州省清镇市环保法庭成立,至2014年6月设立的有130多个,仅占14%左右,其余均设于随后不足三年的时间。环保法庭在增幅上呈现出非线性的井喷特点。然而,与数量激增反差鲜明的是,各级环保法庭普遍面临“无案可审”的尴尬。统计数据表明,2013年,北京、上海等14个省市的环保法庭当年结案量为零;江苏5个环保法庭结案5件;浙江2个环保法庭结案3件。[4]

   以司法专门化改革或环保法庭设立为命题的相关讨论都注意到了这一现象并试图在发现问题的基础上提出相应的解决方案。无论是决策者认识还是学界观点,大部分有识之士认为,环境司法专门化是制度体系应对环境污染的现实反应[5];设立环保法庭是环境司法专门化的应有之义[6];环保法庭之所以无案可审是因为其运行机制面临着诸多现实障碍。因此,应当优化现有的环境司法专门化机制,为环境诉讼扫清制度障碍。面对日益严峻的环境污染,环保法庭不是太多,而是太少。[7]

   笔者并不否认现有的诸多环境诉讼制度设计对环境司法需求的抑制性作用,但更为重要的是,作为环保法庭制度化改革的决策依据,无论是环境审判的供不应求还是环保法庭的实际有效性方面的论断均是需要被验证的假设条件而非强有力的规范性结论。笔者注意到为解决环境问题而提出环境司法治理,为推进环境司法治理而追求的环境司法专门化,以及为推进环境司法专门化而设置环保法庭,在这环环相扣的递进关系中,存在着未经实践检验即被预设为合理的逻辑。这些有识之士在事实上对环境司法需求以及环保法庭的实际功能有夸张之嫌。如果环保法庭的普遍设立在耗费大量司法资源的同时并没有实质性地提高环境司法治理水平,更好地解决环境问题。那么,改革的效率意义何在?不具有效率意义的改革是如何产生的,又该如何预防和消解?

   本文将借助司法专门化理论,结合我国环保法庭设立和运行的具体实践,从审判效率、专业性和统一性角度评估环保法庭的实际功能,指出足够的案件受理量是其理论功能优势得以实现的基本前提。在对我国环境司法专门化发展趋势进行深入观察、细致总结的基础上,基于法律经济学的公共选择理论,提出环保法庭大规模设立的主要推力是法院的政治、内部治理需求和行政机构的政绩追求;并且评析组织利益的实现需要获得正当化解释并借助特定的制度工具。最后则试图作简要总结并对未经前文分析的重要问题作进一步提示。

  

   二、理论功能的实践检验

  

   理论界以及改革实践者认为设立环保法庭有利于优化既有环境审判功能,高效解决环境纠纷,对受到侵害的环境权益进行救济;可以实现环境案件专业化审判,统一审判尺度,进而提高环境保护司法水平;可以将环境纠纷一并处理,节约司法成本,提高审判效率。然而,提高环境审判效率,促进环境审判的专业化和统一性只是理论上环保法庭可能具有的三个优点,是评估标准而非必然结论。[8]并且,前述功能优势的实现依赖于一个重要的事实性前提——充足的案件受理量。当案件受理数量过少时,环保法庭的功能优势无法发挥。

   (一)审判效率

   环境司法专门化是否有助于审判效率的提高是一个有待证成的问题。要证成这一问题,需要有足够的环境案件分析样本。在当下环境案源过少的背景下,事实上无法验证环境司法专门化对熟练度和重复性等审判效率因素的贡献度。

   以笔者实际考察过的青岛市城阳区人民法院上马法庭(挂“环保法庭”牌子)为例,该法庭集中审理城阳区辖内环境资源类案件,设立初衷主要是因该区域位于胶州湾畔的中间位置,有利于服务保障青岛市“环湾保护、拥湾发展”战略。但是,由于涉海环境案件由青岛海事法院受理,该法庭实际审理的环保案件非常少。自2010年4月至2017年12月,共审理环保案件81件,其中7件为同一案由反复起诉的环境民事纠纷,8件为环境刑事案件,占比最多的是环境行政非诉执行[9]案件。由于受案数量过少,对审理环境案件实际经验的总结和裁判尺度的统一根本无从谈起。

   在全国范围内,环境行政非诉执行案件都是环保法庭受案范围中占比最高的一类,环保法庭成了类似行政审判庭下的“环境行政非诉执行法庭”。但与行政审判庭相比,审理环境行政非诉执行案件,环保法庭并无天然优势:

   首先,执行优势而非事实或法律判断优势是法院受理某些行政非诉执行案件的主要原因。并且,与行政执行相比,司法执行优势并不具有先天性。执行难是行政执行和司法执行所面对的共性问题。依据我国《行政强制法》53条,只有没有强制执行权的行政机关才可以申请法院强制执行。因此,司法执行优势只是权力分配和资源配置的结果——国家通过一定的制度安排使法院垄断某些强制执行权。

   其次,行政非诉执行立法以形式审查为一般,以实质审查为例外的规则设计本身就隐含了法院受理行政非诉执行案件的主要目的在程序性审查而非事实判断或法律判断。依据《行政强制法》57条和第58条,法院对行政机关强制执行申请的审查为书面审查,且需在受理之日起7日内作出执行裁定。只有在三个“明显”的情形下,才转入实质审查。7日的执行裁定期决定了法院对行政非诉执行案件的审查只能是形式审查。因为如果对行政处罚决定予以实质性审查形同审理一般行政案件,无法在7日内完成。并且,与法院相比,在对行政相对人行为违法性的判断上,环境行政机关获得证据的工具更为先进,裁判依据更为清晰,信息成本更低,具有明显的信息优势。因此,行政处罚决定的程序合法性是此类案件的审查重点,例如应否组织听证程序。基于此,行政非诉执行案件一般由行政审判庭审理。

   (二)审判专业性

   审判专业性意味着事实认定和法律适用的准确性。但专业性并不是专门化的“天然特性”。[10]虽然理论上可以认为审理环境案件的专业经验是法院为环保法庭遴选法官的主要依据,并且即使起初缺乏环境审判经验的法官经过长期反复的实践也会获得环境审判专业能力的提升。但另一个方面,与经济案件、民事案件等两造对立相比,环境案件显然缺少直接的利益关切方,加之环保法庭属于新设法庭,经验丰富的法官往往不愿并因此不会被遴选至环境审判岗位。

   还有学者提出,环保法庭的设置更加凸现了环境问题与环境诉讼机制的特殊性,有助于提高环境审判的专业化水平,[11]然而,该结论也很难成立。

   首先,在逻辑关系上,环境案件审理扎根于传统诉讼程序性规定,尚未形成新的特殊诉讼类型。由于环保诉讼内部存在民事、行政、刑事等不同诉讼机制类型,环保诉讼的特殊性无法在整体意义上形成,而诉讼机制特殊性类比属于整体特殊性比较。[12]

   其次,环保法庭、知识产权法庭等以解决某一类问题而设立的专门法庭也被称为“问题解决型”法庭。有特殊问题需要专门化解决是“问题解决型”法庭设立的必要理由之一。从实际效果来看,就提高环境司法水平、改善司法决策、更好地解决环境问题而言,环保法庭的制度优势并不明显。一方面,某些地区的环境问题并没有因环保法庭的设立而得到缓解和解决。为解决太湖污染问题,无锡市环保法庭设立至今已8年,太湖蓝藻问题仍然没有获得有效缓解。[13]另一方面,环保法庭的设立与环境问题的解决之间并不存在必然的、单一的因果关系。环境问题的解决需要针对具体情况采用相互配合的多种治理手段。即使某些地区的环境问题得到解决也不能认为只因该地区设立了环保法庭。

   因此,需要解决的问题具有特殊性只是“问题解决型”法庭合理设立的必要而非充分条件。足够的案件数量是另外一个,甚至是更加重要的必要条件。知识产权法庭也是基于案件特殊性而设立的专门法庭,但其受案数量远高于环保法庭。例如,自2008年底成立环保法庭至2013年9月,昆明两级环保法庭共审理环境案件近440件,而仅2012年两级知识产权法庭受案数量就超过了8000件。[14]一边是数量极少的环境案件,一边是大量待审的其他民刑案件。在审判资源稀缺的情况下,即使设立专门的环保法庭,审判资源也会自动流向需求更加紧迫的其他法庭,使环境审判专门化流于形式。

   (三)审判统一性

   通过减少审理环境案件法官的数量来保持法律解释的统一性,保证同案同判是环保法庭设立具有合理性的理由之一。但是,减少审理环境案件的法官数量完全可以通过设立合议庭进行资源内部整合而无需通过分庭治理来实现。

   并且,实际上,法律的不统一而非法官的不统一是目前阻碍我国环境审判统一性的最主要障碍。限于理论研究水平和立法水平,我国环境侵权归责原则以及因果关系举证责任分配规则极为混乱,涉及多部法律法规以及司法解释。[15]法律规则的无体系化所导致的法律冲突大量存在,这使法官在审理具体案件时选择适用法律面临着高额的信息成本。不仅如此,法律规则的无体系还导致了司法实践中不同法院、法官间对规则的选择、理解、适用、推论存在着一定的不确定性甚至是冲突。

   因此,就提高环境审判水平而言,环保法庭的普遍设立在增加制度成本的同时并没有明显的实质性产出。制度效率合理性缺乏理论支撑和经验证明。对此,最高法院环境审判庭法官撰文指出,环境司法专门化改革的重心应从设立环保法庭机构这种形式上的、手段上的专门化向环境审判理念规则这种内容上的、实质上的专门化转变。[16]然而,“请神容易送神难”,任何制度都具有一定的惯性。制度实践的步伐迈得越大,前期投入资源越多,制度转向的成本越高,承认决策失误的政治压力越大,决策者改弦易辙的难度越大、动力越弱、速度越慢。如果环保法庭的设立仅仅是一种局部的、试验性的制度实践,转向成本较小,决策者完全可以通过微调与改进来解决问题。但在各地已先后设立近千个环保法庭的情势下,决策者也只能在强调改革重点转化的同时,要“继续做好专门审判机构、机制的建设工作。”[17]

  

   三、部门利益与公共选择

  

理论认识偏误还无法完全解释我国环境司法专门化改革呈现出的其他一些发展特点。我国环境司法专门化改革发展过程中可供观察的实践经验和因果关系众多,而法院的审判需求、内部治理需求、政治需求,乃至地方政府对政绩的追逐是环保法庭普遍设立的主要推力。通过夸大环境司法需求,强调环境案件的特殊性以及环境审判专门化的必要性,推动环保法庭制度化发展,前述利益诉求相互背书,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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