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苗连营 陈建:宪法与改革关系的中国逻辑

更新时间:2019-05-24 00:42:21
作者: 苗连营   陈建  
但未被采纳,直到1993年修宪时才被载入宪法;1999年修宪时即提出了增加尊重和保护人权、保护公民私有财产的规定,但直到2004年修宪时才被纳入。[14]这种现象说明,宪法在修改自身以对改革进行追认时,对于修改建议“预见性”的筛选十分审慎,甚至往往让修宪建议领先于修宪实践,直到改革进程证明或补强了这些建议的“预见性”后,才予以采纳。由此也决定了:1982年宪法虽然具有一定的预见性,但在其预见性被现实不断突破、进而不得不反复修改以适应现实时,经修改而获致的预见性已经远不如前——因追认改革而修改的宪法规范,事实上已很难再称其为“预见”,而只不过是一种对现实的“呈现”或“附随”。那么,随着改革的不断深入,预见性日渐弱化的宪法随之被不断修改,无疑是必然且合理的。作为改革产物的宪法,随着改革的不断推进,不断修改完善自身,改革与宪法呈现为一种“派生、共进”的关系。

   在对宪法与改革关系的实然状态进行梳理分析后,可以发现,那种认为“30年来的改革开放及市场经济建设,在一定程度上均是在‘违宪’状态下进行的,一旦确立动真格的‘违宪审查’制度,则反而会‘捆绑了改革的手脚’”[15]的观点,显然忽视了改革与宪法的派生、共进关系,忽视了宪法具有的对改革的预见性,以及这种预见性随着改革深入和宪法修改而逐渐弱化的过程。宪法是改革的产物,改革并不是以违反宪法开始的,而是实施宪法的生动实践。当改革带来了宪法修改时,应该引起我们反思的,也许不是改革“违宪”了,而是宪法自身因滞后于社会发展而无法满足现实需求。当然,出于对宪法权威性和规范力的坚守与期待,人们不愿意看到宪法文本无足轻重地被现实频频突破,而改革实践却在不断引发着宪法的修改与变动。尤其是在宪法修改前,由于相关的改革措施因缺乏宪法文本的规范依据而饱受合宪性质疑,由此产生了围绕宪法与改革关系的理论之辩。

  

   宪法与改革关系的理论之辩

  

   “一个民族的生活创造它的法制,而法学家创造的仅仅是关于法制的理论。”[16]中国学术界关于宪法与改革关系的理论之辩,就集中在改革实践带来宪法追认的制度变迁上。在多数学者眼里:“宪法本质上是法律,具有法律的一般特征,它虽然产生于政治需求,调整政治现实,但一旦形成为宪法规范后,便具有控制和制约政治权力运行的功能,体现制约公权力的精神”。[17]因此,宪法因改革而修改,为改革而背书,是宪法丧失规范性的表现,是背离了规范立场和学术自主而服膺于政治现实需要的工具性仪式。于是,对这种所谓的“政策性修宪模式”[18]不吝批评,进而忧虑频繁修改的宪法“如何面对未来”?[19]在这种质疑声中,宪法修改本应具有的正当性被有意无意地淡化,宪法稳定性和权威性的关联则被过度放大,似乎宪法一旦颁布实施,就应尽量避免变动。这种学术主张几乎贯穿在历次对宪法修改的反思之中,与之相伴的是对启动宪法解释的呼吁和对宪法修改的警惕与克制。

   立基于学术立场的讨论和反思,当然有着重要的理论意义,体现了宪法学努力将之予以理论化恰当阐释的学术担当和使命。然而,如前所述,根据社会情势的变迁,对宪法中一些不合时宜的条款进行修改完善,是一种正常的宪法现象,通过宪法修改推动宪法与时俱进、不断发展,具有充分的正当性和必要性。[20]尤其是在中国语境中,因改革而进行的宪法修改更具有毋庸置疑的合理性。四十年来,改革是中国国家建设和社会变迁的核心动力,是发生历史性变革、取得历史性成就的关键因素;如果简单地排斥修宪,势必会为改革设置法制上的障碍和羁绊。我们不能仅仅因为改革是一种政治意志所主导的政治决断,就将其与宪法修改对立起来。其实,与其说学者们对“政策性修宪”充满忧虑,毋宁说他们是担心历来主导国家建设的改革话语会成为现实力量轻易突破宪法的借口,由此使得宪法在现实面前无足轻重甚至不堪一击。

   然而,比之于关心宪法规范的体面,人们似乎更应该关心的是改革如何得以规范。因为如果连国家的根本法都不能规制改革的话,又有什么规则能够对其加以约束和引导呢?[21]事实上,执政党早就认识到宪法的重要价值:“中国人民和中国共产党都已经深知,宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运,决不容许对宪法根基的任何损害”,[22]“宪法的稳定是国家稳定的基础”。[23]正因如此,在历次修宪实践中,对宪法修改可谓慎之又慎,[24]而且过往所进行的追认式修改还以宪法自身预见性的不断弱化为代价。如果说改革是“非改不可”的,那么宪法无疑也是“非改不可”的,既然不可避免,我们就应该正视因改革而带来的宪法修改,同时也要正视宪法对改革进行的适时、审慎的追认所具有的独特价值与意义——即通过宪法修改,将改革共识向宪法共识转化,通过宪法判断的正当化功能,[25]来认可和推动改革,进而在改革中实施宪法。

   中国的宪法修改,从来都不单单只是为了完善宪法,往往还蕴含着深远的改革考量,这是由改革和宪法的派生、共进关系所决定的,也是由改革在中国社会发展进程中的特殊重要性所决定的。作为“中国宪法修改的核心精神”,[26]“改革”实际上构成了中国宪法在修改时不得违背,而只能去引领、推动、规范和保障的目标。宪法修改一旦逾越了这一界限,则可能会带来“宪法的崩溃”或“宪法的破坏”。[27]因此,只要改革还是我们社会发展的主旋律,只要我们的宪法还是一部“改革宪法”,[28]那么宪法因改革而不断修改,以认可、推进改革就顺理成章、事所必然。既然如此,我们不禁要问:“良性违宪”还是一个问题吗?如果一个“问题”总是与一件事物相伴随,却又无法避免或切割,那么该“问题”就不应成为问题,而是其特征。

   “良性违宪”概念的提出,试图消解改革与宪法之间的张力。但正如有学者所指出的:“‘良性违宪’似乎只是对于‘违宪’现象的某种分类,而不是某种解释。相反,它本身倒需要得到解释。”[29]其实,“良性违宪”这一概念的吊诡之处,倒不在判断何谓“良性”的操作标准上,而首先是“违宪”能否成立的问题,尤其是在宪法未作修改而对改革进行追认前的这段时间,因为宪法依据的缺失,改革实践能否被视为“违宪”?曾有学者将之称为“改革超出了宪法的范围”,[30]而不是违宪;也有学者认为这是一种改革由地方试验而生的必要但需克制的“宪法变通”,不是通常意义上的“违宪”;[31]还有学者指出这是宪法为回应试错性社会变革的压力而以“事后确认”为基本手段不断调试自身的过程,实质是合宪的。[32]这些学术主张无疑是十分可贵的理论思考,但本文试图围绕“被修改的宪法条文是如何获得实施”来回答这一问题。因为“被修改的宪法条文”本身,既是改革的见证,也是改革的结果,追问其获得实施的方式和原因,有利于进一步廓清我们对宪法与改革关系的认识。

   前已述及,改革在前,而立宪在后,改革并不以违反宪法开始。当宪法具备对改革的预见性时,改革就是在实施宪法,改革与行宪是合一的;当宪法失去了对改革的预见性时,因改革而带来的宪法修改,不止是为了认可和推动改革,也是为了完善和发展宪法,以确保宪法在新的社会条件下继续保持生机和活力。“修改宪法是为了更好地实施宪法,让文本上的宪法‘活起来’‘落下去’,充分发挥国家根本法的作用。”[33]那么,此时的改革在何种意义上实施了宪法而又不违反宪法呢?答案就在被修改的宪法条文本身。

   众所周知,宪法一经修改,修改后的内容就成为宪法的一部分,具有国家根本法的效力。但在修改完成前,被修改的条文处于何种地位?或者说,从启动改革到修改完成前,应该如何看待这一阶段宪法条文的效力状态?诚然,在新条文公布生效前,原条文还是有效的,但事实上已经启动了对它的废止工作。这是因为,在宪法修改前,被修改的宪法条文往往已经暴露出了与现实发展不相适应的情况,换言之,正是由于改革的持续推进,才使得被修改宪法条文的不周延性和修改宪法的必要性得以暴露和彰显。而修宪的过程,正是改革缺乏宪法依据的时期,此时的改革,事实上因被修改宪法条文的局限与疏漏而获得了正当性。尽管此时的改革处于宪法条文的对立面,但改革经受了实践的检验,具有真理的正当性。反而是作为改革产物的宪法,因其具体条文失去了对相关改革的预见,因而在实践中日益暴露出不足,使合宪性与正当性之间出现了偏离,这正是“违宪”的改革会被认为是“良性”的原因。然而,若长期对此听之任之,必然会损伤宪法的尊严,也不利于改革的有序推进。因此,只有通过修宪,使宪法再次确认并预见改革,才能确保在深化改革中继续实施宪法,并切实维护宪法的稳定性和权威性。在这个意义上,改革与宪法的“派生、共进”关系,亦决定了深化改革与宪法修改之间的如影随形、相伴而生。

   这进一步说明,至少在做出改革决策的时候,改革所关涉的宪法条文往往亦是将要被修改的条文——现实的发展变化使其不适宜再作为宪法的条文而存在,或者说其作为宪法条文的历史使命已经完成,需要被事实上存在、或实践中运行、甚至理性预判中的“宪法条文”所取代。在被修改前,该宪法条文一般是符合现实需要的,而到决定改革时,正是由于其已经不适应现实和发展的要求。而其由适应到不适应这一转变的发生,在很大程度上是改革不断推进的结果。正是改革带来的新情况、新变化,令该条文对未来的预见变成了现实,进而无法容纳不断发展着的现实。换言之,被修改宪法条文之所以得到了实施,恰恰是因为改革,正是在持续不断的改革进程中,该宪法条文的历史使命最终得以完成,并需要被新的条文所取代。因此,当我们在说某项具体的改革“违反”了特定的宪法条文的时候,其实是改革“实施”[34]了被修改的宪法条文。而修改后的宪法条文,依然有待于通过改革去继续实施。

   改革与宪法是一种派生和共进的关系,这一基本事实是一切理论阐释必须正视和回应的逻辑前提。宪法修改因此具有完善和发展宪法、认可和推动改革的双重意义。在四十年的改革历程中,藉由宪法修改,改革与宪法实现了“携手并进”。[35]尽管改革是一个动态的过程,而宪法是一个静态的文本,但宪法并不是一成不变,而是通过适时审慎的修改,使自身紧跟时代前进步伐,不断与时俱进。这是我们处理改革与宪法关系的宝贵经验。它揭示了改革在先、修宪在后的制度变迁事实,也阐明了改革接受实践检验、由宪法审慎予以追认的制度变迁路径。所以,在对改革与宪法关系的认识上,二者绝不是非此即彼的排斥关系,既不能片面以宪法规范来检视改革实践,同样也不能单纯以改革实践来悲观地否定宪法效力。在改革与宪法的动态平衡中,我们看到的是一个渐进的改革和阶段性局部修改的宪法,改革为动、为破,宪法为静、为立,动静结合,相得益彰。改革是在行宪,行宪亦是为了改革;改革在行宪实践中不断深化,而宪法也在改革进程中日益走向完善。

   当然,这一机制也并非不存在问题,比如,追认式修宪在形式上对宪法稳定性和权威性所带来的巨大冲击,反复地局部修宪对宪法文本的整体性、协调性所产生的巨大影响等等。[36] 尤其是“摸着石头过河”式的改革思路和单向度、碎片化改革的局限,在“不争论”的实用主义指导下,始终难以避免“脱法治”的痕迹,并在实践中容易造成片面强调改革而轻视法治的倾向。这些在无形中都进一步加大了改革与宪法之间的张力,也迫使我们在改革进入“深水区”和“攻坚期”后,反思并调整改革与宪法关系的调适机制,以更加彰显宪法在治国理政中的重要地位和作用,为统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局提供有力的宪法保障。

  

   全面深化改革与宪法修改

  

改革情势的日益复杂,带来改革思路的重要调整。十八届三中全会强调全面深化改革要将“顶层设计”和“摸着石头过河”结合起来,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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