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马晓霖:美国恢复制裁与伊核协议前途探析

更新时间:2019-05-23 19:25:54
作者: 马晓霖  

  

   内容提要:美国总统特朗普执政后,以“让美国再次强大”为口号,强调美国优先,奉行孤立主义和单边政策,先后退出多个多边机制,包括影响较大、防止中东核扩散的“6+1”伊朗核协议,进而使各方多年付出的不懈努力遭受重挫。尽管参与协议的中国、俄罗斯、法国、英国、德国和伊朗等其余几方试图挽救其免于彻底夭折,但是,特朗普政府已将大幅度修改伊核协议当作其全面遏制伊朗、确保美国中东核心利益并一揽子解决中东问题的战略抓手。其余签约方乃至没有参与签约的世界各国无力阻挡美国经济、贸易、金融霸权带来的重压,而不得不陆续压缩与伊朗的经贸联系特别是石油贸易,伊核协议前景堪忧。如果伊朗拒绝屈从美国压力接受伊核协议大幅度修改或推倒重来,该协议则有可能在实施近3年后寿终正寝,进而给中东带来新的不安定因素,包括军备竞赛、核竞赛乃至局部战争。中东重返核竞赛其实并不能给美国的以色列盟友带来太多安全,反而可能损害其安全,使美国的毁约行为最终南辕北辙。

  

   关键字:美国 伊朗 伊核协议 石油制裁 中东

  

   美国总统特朗普(Donald Trump)执政两年后逐步形成清晰中东政策,并试图以退出伊朗核协议或追加额外条款的方式重新孤立和封锁伊朗,进而实现中东无核化并推动巴以冲突取得突破。2018年11月5日,美国财长姆努钦(Steven Mnuchin)表示,当日将向伊朗的企业和个人追加制裁,制裁对象超过700个。其中数百个对象是此前根据伊核协议被解除制裁的企业和个人,另外300多个是新增的。此次制裁重点针对伊朗能源、造船、航运和金融等部门,特别是伊朗石油出口。而2018年8月重启的首批制裁,主要涉及伊朗金属、矿产、汽车、金融等一系列非能源领域。美国还要求其他国家停止从伊朗购买原油,否则将对他们实施制裁。

  

   美国对伊朗制裁“关门留缝”,暂时的“留缝”是为了最终“关门”,终极目标是迫使伊朗接受包括修改2015年签署的《联合全面行动计划》(简称伊核协议)在内的一揽子让步条款。美国出于自身利益考虑,采取策略性“缓期极刑”而给各方博弈预留半年回旋空间。但是,从目前态势和以往经验看,其他参与伊核协议的五大国有心无力,恐怕最终无法对抗美国施加的直接或间接制裁而导致协议彻底流产。面对美国的“胡萝卜加大棒”政策,伊朗进退两难,寄望于其他伙伴维持协议以巩固现有成果,但前景不容乐观。

  

一、美国如期重启对伊制裁,为保油价稳定而“关门留缝”


   2018年11月7日,是美国中期选举的大日子,特朗普政府早已对中期选举有所考量,特意选择选举投票前两天重启对伊朗全面制裁。但是,由于美国意外地宣布豁免八个经济体的对伊石油贸易180天,国际石油价格应声回落,使担心高油价时代再次光临的各界又松一口气,也稳定了特朗普的基本票仓。据美国有线电视新闻网(CNN)报道,8日美国油价继续下跌1.6%而达每桶60.67美元,达到8个月来最低水平,与10月3日一度达到的每桶76.41美元4年峰值相比,总降幅已达21%。一个月内油价如此跌宕起伏相当罕见,美国新中东政策显然发挥了最关键的杠杆作用。特朗普当天不无得意地宣称:“我们将允许那些的确需要(伊朗)石油的国家维持进口,因为我不想让油价冲到每桶100或150美元,而这是非常容易发生的事。最近油价大幅度下跌,都是因为我。”

  

   尽管特朗普好大喜功,但是,油价没有失控的确很大程度上是他的相关政策特别是中东与能源政策所致。2018年8月2日沙特流亡记者贾马尔·卡舒吉(Jamal Khashoggi)在土耳其沙特领馆被杀后,舆论普遍担心美国制裁战略盟友和世界主要产油国之一沙特,国际油价瞬间飙升并于次日创下4年来最高点,伦敦布伦特标油价格更是每桶摸高86.29美元。随后,由于特朗普政府采取明显的淡化和低调立场,牺牲一贯主张的价值观和人权标准而维护美沙关系的前景基本明朗,油价止升回落并转入平稳区间。

  

   沙特默契地采取组合拳配合美国“灭火”,最关键的一招也是动用石油话语权和影响力。10月23日,沙特能源大臣法利赫(Khalid al-Falih)宣布,沙特已将石油产量提高到每天1070万桶,接近历史波峰,未来还可继续增产以弥补美国即将制裁伊朗而造成的市场缺口。此言一出,美英标油价格分别回落到66.04美元和76.44美元。

  

   几个月前曾有专家预测,如果2018年11月美国对伊朗实行石油“零出口”政策,世界油市将出现200多万桶短缺,油价可能直线上涨到100至150美元。地缘专家进一步假设称,如果美国制裁导致伊朗冒险关闭波斯湾霍尔木兹海峡,油价将翻两番达到200或250美元,并形成新的全球石油危机。尽管伊朗切断霍尔木兹海峡这条中东石油大动脉的概率几乎为零,但是,马上拧死伊朗石油龙头的后果也相当严重。因为即便沙特挖掘全部闲置产能,也无法很快补足伊朗留下的市场份额,而美国的产能也已见顶。

  

   特朗普显然已精算和推演过对伊朗立即和彻底断油的后果,即“杀敌一千,自损八百”。因为他希望维持温和油价以便保持美国经济持续复苏势头,避免上任后获得的经济业绩停止或下滑。在这种利益诉求驱动下,特朗普才做出允许8个经济体继续进口伊朗石油180天的折中决定,包括中国、中国台湾、印度、日本、韩国、土耳其、希腊和意大利。从伊朗原油和凝析油的出口目的地来看,2017年中、印、日、韩、中国台湾等亚洲经济体占67%以上。美国国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)解释称,这批伊朗贸易伙伴的石油交易量与油价稳定密切相关,其次,它们已开始配合美国减少进口伊朗石油。

  

   避免剧烈调整中东政策,是美国维持油价稳定的魔术棒,但又不是唯一法宝。特朗普的能源政策客观上也发挥了重要作用,或者说美国自身的石油杠杆已无撬动空间。CNN报道称,美国西得克萨斯产油区的产能自2018年8月起就超过每天1100万桶,创下历史新高。自2015年年底美国国会解除石油出口禁令以来,由于技术革新和资金投入到位,特别是特朗普新的能源政策激励,美国放量增产石油,并超过俄罗斯和沙特跃升世界头号出口国,再无为伊朗退出补仓的挖潜余地。

  

   另外,现阶段能源市场供应相对富裕,投资界对世界经济增长缓慢的预期,也都抑制了石油投机商的胃口。据美国能源资料协会(EIA)2018年11月7日公布,11月2日当周,全美商业原油产量触及最高纪录1160万桶。同时,华尔街石油行情也表现疲软,标普500指数的原油板块股价11月8日平均下挫2%,康菲、阿帕奇和美国石油天然气公司(EOG)等石油巨头的股票价格回落超过3%。

  

   油价相对回落是好事,但是,起伏不定依然是大趋势,特别是伊核危机的未来走势。美国中期选举导致民主党和共和党分别控制众参两院,改变了特朗普任期前半程“府院一致”的格局,尤其是民主党总体支持奥巴马任内达成的伊核协议,但是,美国总统有较大外交决策和专断权,这使得伊核协议的前景依然不妙。

  

二、伊朗软硬兼施,期待避免伊核协议彻底流产


   美国尽管全面重启对伊朗制裁,但是,不仅没有在石油领域立刻把伊朗逼进死胡同,在金融领域也令人意外地网开一面,允许伊朗继续留在SWIFT国际结算体系,意在方便获得豁免的石油贸易得以进行。伊朗则在制裁生效前购买一批美国大豆,并公开表示,愿意重新与美国谈判有关核协议的升级版。这表明,双方都不愿意硬磕死碰,都在寻求自己的利益最大化。这种斗而不破的底牌,不仅成为刺破高油价肥皂泡的有效利器之一,也给美伊挽救伊核协议、避免双方再次全面对峙带来一丝希望。

  

   2018年6月6日,伊朗驻国际原子能机构代表纳杰菲(Reza Naja?)曾宣称,如果伊核协议最终失败,伊朗将重启核活动。纳杰菲对伊朗媒体披露,伊朗已开始准备相应的工作,第一项是打算重启用于生产六氟化铀的伊斯法罕铀转化设施,另一项准备则涉及可能生产新离心机的基础设施。

  

   伊核协议宗旨是避免伊朗制造核武器,同时缩减其核计划并加强监督,允许其保留民用发展核计划,以换取联合国和美国解除与此相关的制裁与封锁。协议要点包括伊朗履行义务、取消制裁回报和违规惩罚三大方面:伊朗必须在协议签署后15年内将库存的约1万千克浓缩铀减少到300千克以下,承诺改造阿克拉重水反应堆以避免生产武器级的钚,并将部分反应堆封存或转化为研究设施,大幅度压缩离心机数量。一旦伊朗履约得到确认,联合国通过的对伊制裁都将取消,欧美也将采取相应措施并解冻伊朗资产。如果伊朗违规,所有制裁将自动恢复。

  

   对于这个近40年来改善美伊关系并有助于建设无核世界的历史性文献,考虑到操纵参众两院的共和党会极力反对,奥巴马政府回避了让议会批准为条约、宣言等法律地位更高的形式而得以通过,但也降低了文本的法律地位,进而给国会每3个月复审一次并吊打伊朗留下操弄空间。特朗普竞选期间就指责该协议非常糟糕,并威胁执政后推倒重来。特朗普上任后,国会首次复审伊核协议,特朗普虽然弃权而未加否决,但已表示这是最后一次放行,如果不加修改,他将宣布退约,而且最终兑现了诺言。

  

   2018年8月6日,特朗普抛出退出伊核协议后的第一只靴子,签署行政命令,重启首批对伊朗制裁清单,限制范围包括:伊朗政府换取美元的活动、黄金及其他贵金属交易;与伊朗本币里亚尔相关的交易;石墨、铝、钢、工业软件以及伊朗汽车、民用航空业。特朗普同时宣布,3个月后也即11月5日启动第二批制裁,主要锁定伊朗经济命脉的能源业、航运业和伊朗央行与外国金融机构的业务往来。

  

   2018年8月11日,伊朗原子能组织发言人贝赫鲁兹·卡迈勒(Behrooz Kamalvandi)威胁说,伊朗将很快从俄罗斯接收第二批丰度为20%的浓缩铀供核反应堆使用。卡迈勒对伊朗法尔斯通讯社称:“我们签署了伊核协议,随后停止了生产20%丰度浓缩铀,并把这些燃料存放在俄罗斯,数量将近10批。大约7个月前,我们从俄罗斯接收了第一批,第二批将很快运回伊朗。”他进一步解释说:“如果伊核协议依旧有效,其他国家应该卖给我们这种燃料;如果协议不复存在,我们将毫无障碍地自己生产。”

  

尽管伊朗不断释放强硬立场,但是,即使美国重启全面制裁,伊朗也没有在脱离伊核协议轨道方面越雷池一步,而是尽量争取国际舆论支持,以便联合其他伙伴维持协议的有效性和连续性。国际原子能机构(IAEA)总干事天野之弥(Yukiya Amano)2018年11月9日向73届联大报告称,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《中国国际战略评论2018(下)》
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