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石岩:欧盟推动 WTO 改革:主张、路径及影响

更新时间:2019-05-23 19:22:42
作者: 石岩  

  

   摘要:欧盟在多边贸易体制受保护主义和单边主义威胁之际,率先提出WTO改革方案,其主张包括:强化对“扭曲市场”行为的监督;对“发展中国家”重新分类;实行“灵活的多边主义”,推进诸边谈判;提高争端解决机制的效率和透明度等。欧盟的主张与其近年来贸易政策的调整一脉相承,推动WTO改革的路径呈现出内部改革先行、积极拓展双边和灵活协调多边的三位一体特征,有助于将各方从“关税战”前线拉回到理性的“规则谈判”上来。但欧盟推动WTO改革本质上立足于其自身利益考量,其局限性无助于真正解决当下WTO和贸易自由化的困境。

  

   关键词:欧盟、WTO改革、贸易政策

  

   当前,在美国贸易保护主义和单边主义政策的压力及欧盟等其他西方力量的推动下,世界贸易组织(WTO)改革上升为全球优先议题。欧盟作为多边贸易体制的受益者、维护者和多边规则的倡导者,在推动WTO改革进程中的作用举足轻重。剖析欧盟关于WTO改革的具体主张和推进举措,有助于理解欧盟立场及其行为逻辑,寻找中国与欧盟合作推动WTO改革的方向。

  

一、欧盟WTO改革方案的提出


   特朗普上台后实施以“极限施压”为特点的贸易保护主义政策,以“国家安全”为由对各贸易伙伴进行贸易调查,威胁加征关税。更为严重的是,特朗普延续了奥巴马政府阻挠WTO争端解决机构上诉法官任命的做法,以此逼迫各方解决美国的不满,尤其是有关WTO的“司法越权”(judicial overreach)问题,美国认为WTO对成员的国内法进行“重新审查”(denovo review),“在对争端的解决不必要的问题上发表咨询性意见”或“附带判决”(obiter dicta),以及“上诉机构声称其报告有权作为先例”等做法是上诉机构“在创造自己的规则”。如今,上诉机构仅剩下3名法官,勉强达到审理案件的最少数量,而其中两名法官将于2019年12月10日任期结束,届时若仍无新法官上任,上诉机构乃至WTO将陷入实质性瘫痪。

  

   WTO面临的危机引发欧盟担忧。虽然美欧曾共同主导了国际多边贸易体制的建立,但相对美国,欧盟更尊重并维护多边贸易体制权威,即便在美国咄咄逼人的贸易制裁压力下,仍强调多边贸易规则和秩序的重要性。在欧洲,主张必须强硬回击的学者以及担心连锁报复将破坏WTO体系或者已经开始探讨“后WTO时代”的学者都认同一点:捍卫WTO规则才符合欧盟的长远利益。

  

   在美国威胁加征关税的压力下,欧盟一方面与美国进行双边试探和磋商,另一方面也担忧并酝酿挽救WTO机制。欧盟委员会(European Commission)意识到美国正在背弃现有的多边贸易体制和规则,一度犹豫是否还能依靠WTO解决美欧贸易争端。2018年5月,美国仍未在加征钢铝关税上给予欧盟永久豁免权,欧盟委员会主席容克(Jean-Claude Juncker)表示,欧盟“除了发起WTO争端解决诉讼已别无选择”。欧盟委员会贸易委员马尔姆斯特伦(Cecilia Malmstr?m)则表示,“欧盟的回应将遵守WTO规则”,但“不会在WTO发起争端解决诉讼,因为美国的做法明显与各方认同的WTO规则背道而驰”。口径的不一致体现出欧盟对WTO机制有效性的担心。

  

   欧洲理事会(European Council)于2018年6月28日通过决议,面对贸易摩擦升级,为维护基于规则的多边体系,建议欧盟委员会针对WTO的几大关键职能领域提出综合性改革方案,包括:更灵活的谈判,对产业补贴、知识产权和强制技术转让等问题设立新规,降低贸易成本,针对“发展中国家”身份问题的新方案,建立更加有效、透明的争端解决机制以确保公平竞争,提高WTO的透明度和监督职能等。欧洲理事会的决议标志着欧盟成员国对WTO改革的意义及方向达成一致。欧洲议会(European Parliament)也认为,以WTO为载体的多边贸易体系是国际贸易的最佳选择,呼吁欧盟委员会和其他WTO成员共同解决上诉机构所处困境,主张美日欧三边合作解决“不公平贸易行为”问题,并推进多边贸易议程。

  

   基于欧盟三大机构的一致立场,欧盟委员会于2018年9月18日提出欧盟关于WTO改革的方案,即《WTO现代化:欧盟未来方案》(以下简称“欧盟方案”),包括以下主张:

  

   第一,强化对所谓“不公平贸易行为”的打击。“欧盟方案”指出,WTO的监督机制失灵,无法保证成员将其补贴情况通报贸易伙伴,以致无法彻底解决某些成员产业补贴、国有企业问题以及“扭曲公平竞争”的做法;建议改善透明度和补贴通报,约束国有企业,主张制定新规解决服务和投资壁垒,包括强制性技术转让和数字贸易壁垒,呼吁解决国际社会的可持续发展目标问题,尤其是取消渔业补贴。

  

   第二,重新制定“发展中国家”的标准和待遇方案。“欧盟方案”指出,“对发达国家和发展中国家无差别的区分已经不能反映一些发展中国家经济快速增长的现实”,从而造成“谈判障碍”,建议:

  

   1.鼓励成员“毕业”,不再享受特殊和差别待遇,提供预期能够全面履行《WTO协定》所有义务的详细路线图,并将此点纳入对该成员贸易政策的审议进程;

  

   2.未来协定中的特殊和差别待遇应有“时限”,并考虑成员数量和协定的自由化水平;

  

   3.要依据一系列的详细分析来决定是否在现有协定中给予额外特殊和差别待遇。

  

   第三,以“灵活的多边主义”推进诸边谈判(plurilateral negotiations)。“欧盟方案”指出,WTO谈判功能受阻,多边协定谈判成果寥寥无几,主要原因在于协商一致原则限制了谈判成果的达成。因此,谈判方式需增加灵活性,在无法获得多边协商一致的领域,应积极支持并推进诸边谈判,谈判对所有成员开放且谈判成果在最惠国基础上可以适用。对此,马尔姆斯特伦曾表示,“WTO成员应该可以自由地以不同速度前进,在不同的时间统一并达到标准,从而在关键领域的谈判取得进展。”

  

   第四,挽救争端解决机制,化解其停摆危机。“欧盟方案”对争端解决机制的改革建议主要是回应美国对WTO上诉机构的不满,建议主要包括:

  

   1.《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)第17.5条可改为“在任何情况下,有关程序不应超过90天,除非案件当事方成员同意”;

  

   2.针对即将离任的上诉法官的过渡规则,建议规定,即将离任的上诉法官应完成其任期内已召开一次听证会且未决的上诉案件的审理;

  

   3.针对“上诉机构作出对解决争端不必要的、冗长的咨询性意见或附带判决”的问题,建议DSU第17.12条的表述加上“在解决争端的必要程度内”;

  

   4.针对“上诉机构对于事实的审查和对成员国国内法的重新审查”问题,建议澄清应限于“专家组报告中所涉及的法律问题和专家组所作的法律解释”,其中不包括国内措施的含义;

  

   5.建立上诉机构和WTO成员定期交流机制,对系统性问题或法理发展趋势交换意见;

  

   6.对于上诉法官独立性问题,建议任期只一届但每届任期时间可增加至6至8年。

  

   总体来看,欧盟想通过WTO改革实现三大目标:

  

   一是化解美国对WTO的不满,避免争端解决机制瘫痪;

  

   二是更新规则,压制“不公平贸易行为”和“发展中国家”身份带来的贸易优势;

  

   三是更灵活务实地推进贸易自由化谈判。

  

二、欧盟推动WTO改革的动因


   在美国推行单边主义和贸易保护主义政策背景下,欧盟一方面力图保住全球多边贸易体系,另一方面,其本身也认为全球经贸格局已发生深刻变革,WTO的有关规则亟需更新,迟迟没有进展的新一轮全球贸易自由化谈判也应寻求新的方式实现推进。

  

   (一)多边贸易体系瘫痪对欧盟经济不利

  

   在全球几大经济体中,欧盟对外贸依存度最高,对外贸环境的变化更为敏感,进出口均依赖以规则为基础的国际贸易。根据世界银行发布的2016年货物和服务出口对国内生产总值(GDP)增长的贡献率,美国为11.9%,中国为19.7%,日本为16.1%,加拿大为31%,欧盟则高达43.2%;欧盟各成员国中,德国为46.1%,法国为30.2%,意大利为29.8%,荷兰达到82.4%。2008年金融危机后,就货物和服务出口对GDP增长的贡献率来看,美国和加拿大增幅平缓,分别低于1%和3%,日本增长也不到4%,2015—2016年间甚至出现下降,中国下降了近5%,欧盟则逆势而行,持续增长了近10%。

  

   对欧盟而言,多边贸易体系的正常运转不仅是全球贸易正常开展的保障,也是防止“霸凌”行为的屏障,一个失去多边贸易体系规制的美国可对欧盟任意施压。2018年底,美国仍未结束关于汽车进口的“232调查”,德国三大车企等不及欧盟官方与美国磋商,高管亲赴华盛顿进行游说。此外,根据国际货币基金组织(IMF)2018年10月发布的《世界经济展望报告》预测,2019年欧元区经济增速将继续放缓,从2%下降到1.9%。由于货币政策和财政政策空间有限,内部结构性矛盾仍无改观,欧盟必须竭尽全力维护对自己有利的外部贸易环境,以维持经济和就业的稳定,避免令已经深陷重重危机和矛盾的欧洲一体化雪上加霜。

  

   (二)新兴市场国家竞争优势上升促使欧盟酝酿修改贸易规则

  

新兴市场国家在国际贸易中的竞争力提升,尤其是中国、印度等在中高端制造业领域也崭露头角,令欧洲国家倍感压力,表面上指责“产业补贴”和“强制技术转让”等问题,实则不满国际产能格局、技术力量的变化冲击其原有经贸优势,因此酝酿修改贸易规则。(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《国际问题研究》2019年第2期
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