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石岩:欧盟推动 WTO 改革:主张、路径及影响

更新时间:2019-05-23 19:22:42
作者: 石岩  
欧盟委员会于2017年发布了《驾驭全球化反思报告》,既不是要像美国那样“边缘化”多边机制,也不是对这些机制予以“无条件支持”,而是在维系这些机制存在的基础上对其进行修改。马尔姆斯特伦表示,“非西方国家正在快速发展,奋起直追……我们却还在用1995年的规则,几乎没有更新和改变,有些甚至仍和1947年一样。”

  

   欧盟不具备超级大国的综合实力以在谈判中占据明显优势,其在国际政治中最大的资本就是“规范的力量”,通过将自己的利益诉求转化并推广为约束各方的国际规则,继而依靠并维护“基于规则”(rules-based)的国际秩序来实现利益最大化。因此,欧盟对WTO的改革不仅是要在中短期保持这一多边贸易机制的稳定,还着眼于从长期塑造全球化,保证贸易规则对其有利,以此作为应对国际经济格局变革及新兴市场经济体竞争优势的工具。

  

   (三)全球贸易自由化谈判进展缓慢驱动欧盟寻求高效谈判模式

  

   欧盟受益于高标准的多边贸易协定,因而一直积极推动谈判,力图扩大国际市场准入。随着产业竞争力增强以及欧盟对贸易谈判权的掌控,为寻求更广阔的国际市场,欧盟对全球贸易自由化的雄心甚至一度超过美国。然而,近年来,欧盟推动全球贸易自由化的努力受挫,WTO框架下既有谈判模式难以克服新旧矛盾,全球贸易自由化进程停滞不前。发达国家和发展中国家之间以及美欧之间仍无法弥合农业等领域的深刻分歧,同时,全球经济增长的“蛋糕”缩小,利益分配难平衡,反全球化民粹主义兴起,不论是WTO框架下的多边谈判还是区域贸易协定谈判,甚至美欧之间的自贸谈判都缺乏政治和社会资本。

  

   2017年在布宜诺斯艾利斯举行的第11届WTO部长级会议上,马尔姆斯特伦指出,WTO面临的一个根本性问题是“无法讨论成员的关切并就努力的方向达成一致”。大会闭幕时,马尔姆斯特伦对此次会议连解决有害渔业补贴都没有取得成果表示失望。因此,与“多速欧洲”理念或“竞争性自由化”策略类似,欧盟主张在WTO平台上通过诸边谈判的方式,允许一部分成员先就一些议题进行谈判,减少利益分歧对谈判进程的阻碍,以提升WTO实现贸易自由化的效率。

  

   综上,欧盟之所以能够先于其他经济体,在短时间内提出一个形式上较为完整的改革方案并积极推动,关键在于其自身对多边贸易规则也确实有新的诉求,并已酝酿数年。

  

三、欧盟推动WTO改革的路径


   将欧盟的WTO改革主张及实践放到其近年来整个贸易政策的革新过程中看,可发现欧盟采取了“内部—双边—多边”三步走策略,内外一体,层层推进,WTO改革不过是强化其贸易政策的最后一环,是欧盟内部贸易政策更新在国际层面的投射。

  

   (一)内部改革先行,升级贸易政策工具

  

   “欧盟方案”浓墨重彩地阐述了如何解决“扭曲市场”的政府补贴问题,事实上,欧盟内部对“贸易防御工具”(Trade Defence Instruments, TDI)早已更新完毕。TDI是当欧盟产业受到“倾销”和“补贴”的进口伤害时,为产业再造一个具有竞争力的环境而采取的政策和措施,包括反倾销、反补贴和保障措施(safeguards)三项内容。2015年至2016年,关于中国“市场经济地位”问题的争论激烈,尽管2016年欧洲议会全体会议以压倒性票数通过非立法性决议,拒绝承认“中国市场经济地位”,并呼吁欧盟采取反倾销措施,但欧盟委员会彼时并未如美国一样立刻执行,而是着手在内部升级TDI,以建立新的比价标准。早在2016年4月,欧盟委员会就提出对现有TDI进行立法修改的建议。2017年底,欧盟委员会、欧洲议会和欧洲理事会就“TDI现代化”达成共识,2018年6月,欧盟新TDI正式生效。

  

   升级后的TDI不纠缠于判断“市场经济”或如何解释“第三国比价”的适用期问题,而是引入“重大扭曲市场行为”概念,以此作为判断是否构成“倾销”并取消“低税率原则”的新标准。另外,在所有的反补贴调查中,欧盟委员会都将取消“低税率原则”,以加强对国外补贴的打击力度。这意味着,欧盟将由内而外推行“扭曲市场行为”这一概念,在WTO层面淡化“市场经济”这一各方争议且难以操作的标准,保证对中国征收双反关税的“合法性”,甚至会令针对中国的双反关税不减反增。

  

   (二)拓展双边经贸伙伴关系,以双边标准压多边

  

   除了更新TDI,金融危机后,欧盟还加快推进双边自贸协定谈判,在全球经贸不景气的情况下,尽可能营造对其有利的贸易环境和伙伴关系。目前欧盟仍与20多个国家或地区进行着自贸谈判。有观点认为,欧盟是拥有最多双边贸易协定的贸易主体,因此不论是遭遇WTO瓦解还是面临一个没有美国的WTO,欧盟都不会是最惨的一个,仍可正常开展对外贸易。欧盟—韩国自贸协定就将欧盟对韩贸易从2011年116亿欧元的逆差扭转为2016年31亿欧元的顺差。

  

   此外,欧盟—加拿大“综合性经济贸易协定”(CETA)和“欧日经济伙伴关系协议”(EU-Japan Economic Partnership Agreement, EPA)还具有长远的战略考量。2017年2月15日,欧洲议会通过了CETA,该协定内容包括:减免99%的关税,获益企业广泛;为欧盟企业提供史无前例的政府采购准入优惠;在不降低标准的前提下减少企业支出;改革投资保护机制,严格规定了政府为公共利益进行监管的权利,设立投资法院体制(Investment Court System),取代了在传统欧盟投资协定中广泛存在的投资者—东道国投资争端解决机制(ISDS);保护民众在工作和环境上享有的权利,为可持续发展建立了新的全球标准。容克表示,“这项协定包括我们所要的贸易政策各项内容……同时也是展现我们价值观、驾驭全球化并塑造全球贸易规范的工具。”

  

   如果说CETA有助于欧盟实现为全球贸易设立新标准的战略目标,那么EPA则更具地缘政治考量。在这一协议中,为制度化欧日战略盟友关系,切实推进欧盟的“亚洲战略”,增强其在亚太地区的经济和政治存在,巩固与其价值观一致且支持全球化的西方伙伴的关系,并避免在中美之间选边,团结中美之外有助于塑造全球化进程的力量,欧盟对日本核心利益诉求的照顾与满足要多于日本对欧盟妥协,如欧盟几乎完全满足的日本对欧盟汽车市场开放的要求,但日本并未完全满足欧盟对日本食品和农产品市场以及公共采购市场的要求。

  

   (三)灵活协调多边,组建多重改革阵营

  

   在WTO改革问题上,各方立场共识和差异并存,对此,欧盟突出其务实态度和灵活性,就改革议题侧重的不同组建或参与不同的“意愿联盟”,以求提高协商和行动效率。

  

   1. 组建针对“不公平贸易行为”的美日欧改革阵营。尽管欧日与美国在WTO作用、多边贸易体系的未来及上诉法官遴选等问题上存有分歧,但三方仍在主导WTO改革方向上密切合作。从2017年底到2018年底,美日欧就WTO改革问题进行了五次会晤并发表联合声明,所涉及的改革目标层层递进。

  

   第一,就维护“公平竞争”的终极目标达成共识。三方在2017年12月发表关于维护“公平竞争”的联合声明,对“政府支持”造成的“严重产能过剩”问题以及政府补贴、国有企业、强制技术转让和本土成分要求造成的不公平竞争条件表示共同的担忧,声称将在WTO及其他论坛上通力合作,消除其他国家“扭曲市场”和“保护主义”行为。

  

   第二,就如何强化规则和措施达成共识。2018年3月,三方就加强针对产业补贴的规则、WTO的通报要求和贸易扭曲行为的信息共享达成一致。2018年5月,经济合作与发展组织(OECD)巴黎会议期间,美日欧三方再次就上述议题进行会谈,并达成《欧盟—日本—美国制定更为严格产业补贴规则的基础界定文件》《关于技术转让政策和做法的联合声明》《关于市场导向条件的联合声明》,三份文件中多处表达出对WTO规则进行完善与改革的意愿,强调将坚决致力于推动未来与WTO相关的讨论。在2018年7月容克与特朗普达成的协议中,也包括“对WTO进行改革的内容”,声称要与“志同道合的伙伴”紧密合作改革WTO,解决盗用知识产权、强制技术转让和产业补贴等不公平贸易行为,以及国有企业产生的市场扭曲以及产能过剩问题。2018年9月25日,美日欧三方再次会谈,就非市场导向、产业补贴、强制技术转让问题及WTO改革再次发表联合声明,三方一致同意推动WTO改革,将就WTO监测和监督职能改革的共同提案,供世贸组织货物贸易理事会下次会议审议。三方还要求加强常规委员会的活动,指示专家就三方可能提出的潜在联合提案进行讨论,以及促进最佳实践和提高各委员会的效率。

  

   第三,就“发展中国家地位”问题达成共识。在2018年9月的纽约会谈中,三方认为过于宽泛的分类以及发展地位的自行认定,阻碍了WTO谈判新的贸易扩展协议,且损害其有效性,呼吁WTO中声称拥有发展中国家地位的“发达成员”在WTO谈判中作出全面承诺。

  

   第四,就严苛的惩罚措施达成共识。2018年11月1日,欧盟与美国、日本、阿根廷和哥斯达黎加就透明度问题向WTO联合提议,其中引发争议的是加入了严苛的“惩罚条款”,即如果成员国在未通报WTO的情况下持续对本国产业采取优惠措施,将可能面临“被除名”的处罚。WTO规定,引入可能影响贸易的补贴和制度时,成员国有义务向WTO通报。然而,美国等不满“有经济体长期对钢铁等产业提供过度补贴,却几乎从未提交过报告”,要求改变即使不报告也不会遭受惩罚的现状。因此,该“惩罚条款”建议,若未报告的国家在2年之内不改正,则该国无法担任WTO理事会主席等职务,并被要求向WTO缴纳更多的会费;若1年之后仍不改正,则将被认定为“停止活动国”,限制该国的发言机会,“实际上接近于停止活动资格”。

  

2. 组建改善争端解决机制和“扭曲市场行为”的改革阵营。这一改革阵营不包含中美两国。2018年10月24—25日,欧盟、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、挪威、瑞士、韩国、新加坡、巴西、墨西哥、智利和肯尼亚等13个WTO成员的国际贸易部长齐聚渥太华,专门讨论WTO改革,最后发布的联合声明与“欧盟方案”的内容高度一致,包括:首先改善争端解决机制,化解上诉机构危机;其次,支持重启WTO的谈判功能,通过多样化形式推进,且要解决补贴造成的市场扭曲问题;最后,认识到确保WTO实施有效监督和透明度的重要性,承诺将共同寻求具体解决方案,如美日欧在WTO改革提议中强调的“提升对通报义务的遵守”。(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《国际问题研究》2019年第2期
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