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虞崇胜 何路社:我国县域地方治理权力架构的考察及讨论

——兼与杨华、陈柏峰及欧阳静先生商榷

更新时间:2019-05-16 17:43:50
作者: 虞崇胜 (进入专栏)   何路社  

  

   摘要:在我国县域治理权力架构问题研究中,学术界一些学者所谓的县域治理“党政体制”,其将治理主体意义上的党政体制与治理结构意义上的科层体制并列起来,在理论逻辑上不准确周全与政治实践中也不能成立。我们以为,更加准确周全的概括,应该是与现行提法一致的“党的领导”体制。并且,对其存在的一些现实缺陷与问题,客观地进行了考察及讨论。

  

   关键词:县域治理 权力架构 党政体制 党的领导

  

   一、缘起

  

   县域地方治理正如俗话所说“麻雀虽小,五脏俱全”。故古人曰“郡县治,天下安”。因此由古至今,县域地方治理体系和治理能力于国家治理而言非常关键,其是国家治理体系和治理能力的基础及缩影。2019年1月,我们于《爱思想》网上读到了杨华先生在《政治学研究》2018年第5期上发表的《县域治理中的党政体制:结构与功能》一文(以下简称杨文),他对中国县域治理的经验从基本的治理体制和机制上予以了总结和概括,认为党政体制是县域治理中最重要的治理体制,即通过党的组织系统的政治动员,整合行政科层制的部门资源进行整体性治理,以实现总体性、结构性的质变。它既是县域治理得以展开的政治引擎,也是县域治理的具体实践机制。不过,这一观点主要又来自于陈柏峰先生在《法学研究》2017年第4期上发表的《党政体制如何塑造基层执法》一文(以下简称陈文),杨文中引用陈文:党政体制就是中国共产党领导的政治体制。另外,《开放时代》2019年第2期上发表的欧阳静先生的《政治统合制及其运行基础——以县域治理为视角》一文,却又将其概括为实质内涵其实大同小异的所谓“政治统合制”:党委围绕中心工作,对行政科层制进行结构整合、资源聚集、功能重组的治理模式。然而,若追根溯源,在笔者有限的阅读信息中,赵理富早在《理论月刊》2004年第12期上发表的《我国党政体制发展探析》一文中已指出;“我国党政体制即党政关系的制度体现,是党的领导体制的一个重要方面。”而由中国人民大学出版社2016年1月出版,景跃进、陈明明、肖滨主编的《当代中国政府与政治》一书中,更是将“党政体制”作为贯穿该书的核心概念,认为关于中国政治的第一个事实,也是最为显著的事实就是,中国共产党是中华人民共和国的领导核心,是当代中国政治体制的中轴。“党政体制”可以理解为是“中国共产党领导的政治体制”的简称。对此,我们以中省西县(学名)为标本进行了实际具体性的田野调查,遗憾的是得出的结论却为:杨文在对县域治理“党政体制”的论述中,将治理主体意义上的党政体制与治理结构意义上的科层体制并列起来,在理论逻辑上不准确周全与政治实践中也不能成立。而且,对所谓党政体制存在的一些重大缺陷与问题关注不够,剖析不到位。

  

   二、县域治理党政体制的提法在理论逻辑上不准确周全

  

   通观上述诸位学者对党政体制的定义,都是讲的一种政党组织与国家组织之间的关系,即坚持中国共产党对国家政权的全面领导。如,杨文是这样定义党政体制的:“其核心要义是中国共产党对政治体制的全面领导,包括对政府及其部门、人大、政协、公检法、人民团体、企事业单位等进行全面领导。”陈文对党政体制的定义大同小异:“党政体制的轴心是党的领导,而党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”不同的是杨文将其与组织结构上的科层体制并列起来:“在县域范围内,较科层体制有更高权威的是党政体制。”陈文则并没有这么认为。实际上,这样将非属于同类性质的事物并列不符合起码的逻辑,其只能使事物变得更加混乱不清。譬如,由于在县域内存在科层体制和党政体制两套并列的治理体制,杨文说:“科层体制要完成的是部门专业性、日常性的治理事务,亦即常规性的行政事务。党政体制承担的是那些单个部门无法解决、需要在短时间内解决的整体性治理事务,因此必然是重要的、乃至严重的、涉及面广影响力大的事务。”其不利于对现实中客观存在的党政不分现象进行科学分析,而且,如此一来相反还会掩盖事物的真象,为党政不分提供一种似是而非的所谓理论依据。与此相类似,有学者也将治理主体意义上的党治与治理形式意义上的法治相并列起来。[1]其误区也同样在于两者是两种不同性质的事物。习近平在这一问题上即说过:“关于党的领导和法治关系问题,我反复讲过。推进党的领导制度化、法治化,既是加强党的领导的应有之义,也是法治建设的重要任务。”[2]

  

   若具体考察国际政治实践现实,且对照上述诸位学者的论述,不难看出,所谓中国国家治理中的党政体制(复合型治理),其应该是相对称于西方国家治理中的国家体制(单一型治理)而言的。但是,反观国际政治学界通行的提法,则是多党制与一党制。而且,相比之下,要比较准确周全一些。党政体制与国家体制二者的基本区别是:前者以党治国(党治)与以法治国(法治)并行不悖,政党直接介入国家治理,政党组织相嵌入于国家组织之中。后者单一性地严格实行以法治国,政党不直接介入国家治理,政党组织与国家组织相割裂剥离。可是在政治实践中,所谓党政体制的政党对国家政权的全面宏观领导客观存在着有两种不同的方式:正确的方式是党的领导立足宏观把方向谋大局和制定方针政策,通过一系列政治、思想和组织的制度和机制总揽全局、协调各方。错误的方式则是党政不分、以党代政,包办代替、包揽一切,去直接管理社会的具体事务。所以,即使肯定所谓党政体制的正向性意义和功能,也并非就意味着要否定邓小平曾经对党政不分、以党代政现象的批评。[3]当然,前提是我们必须坚持党对国家政权的全面领导,笔者也曾早就提出过党政分开不是绝对性地分开,只能是相对地性分工。[4]

  

   建国七十年来,从毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛到习近平,不同时期我们党一惯坚持不断加强和完善中国共产党对国家政权的全面宏观领导。特别是党的十八大以后,习近平总书记更是将中国共产党领导提到了是中国特色社会主义最本质的特征的高度。[5]这是我们党在长期执政中得出的一条最重要的宝贵经验。并且,我们以为,不适合将这种中国共产党对国家政权的全面宏观领导,在理论上将其概括为党政体制。真正比国际政治学界通行的提法多党制与一党制更加准确周全的概括,应该是与现行提法一致的“党的领导”体制。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一,是中国特色社会主义分权制度与西方国家资本主义分权制度最主要的原则区别。在遵循这一最主要原则区别的前提下,中国特色社会主义分权制度,与西方国家资本主义三权分立和多党竞争执政制的平行对等性分权制度不同,是一种非平行对等性的分权制度。从权力职能划分的视域,称之为一种上位权(宏观领导——立法、决策、人事、监督等)与下位权(具体执行)两权分离和一党领导执政制的非平行对等性分权制度。即上、下位权之间,上位权对下位权负有领导与监督的责任;反之,下位权对上位权负责,接受其领导与监督。[6]中国在以人大为中心的国家权力运行中,还另外存在一个总揽全局的党委权力,并通过政党组织嵌入国家组织来实现党的一元化领导。在中国,政党和群团组织权力机构的运转经费都由国家财政预算开支,与国家组织权力机构一样具有一定行政级别、行政职责和行政编制,其工作人员也享有与国家组织权力机构工作人员同等政治地位和公务员待遇。政党组织权力系统事实上是国家组织权力系统的有机构成,政党组织的权力系统和以人大为中心的国家组织权力系统同时并存运行。陈文即也指出:“在党政体制内,党的组织领导并非独立起作用,而与行政系统的制度安排耦合在一起。”而且“党的领导不是直接用党的命令来指挥政府,也不是用党组织替带行政和执法机构,而是在宪法、法律和党内法规范围内,通过一系列政治、思想和组织的制度和机制,运用意识形态、组织、纪律、工作管理等多种工具来实现。”由此可见,党政体制与科层制之间不是一种并列起来的关系。

  

   人类社会组织按公私领域分,有公共组织与私人组织。前者如国家、政党、国有企事业单位等,后者如私有企业、私有学校、私有医院等。西方国家资产阶级政党的起源是议会性的政党,目的和作用主要是为了通过竞选竞争国家执政的权力。与西方国家不同,中国共产党的起源是革命性的无产阶级政党,其通过长期革命战争和斗争取得国家政权后,经由国家全体人民制定的宪法所规定成为执政党,其他政党则为参政党。据此:首先,必须保证中共对国家的宏观领导和监督性的控制权——一种具有绝对优势地位的上位权,否则,党的领导和执政地位便无从落实而被架空虚化,变成无源之水、无本之木和空中阁楼。其次,民族国家是一种民族整体性的政治组织,政党则只是一种民族精英性的政治组织。即政党是一种精英公共组织而非全民公共组织,于伦理合法性上讲,不能够直接对国家进行治理。因为,任何政党组织,包括中共即使有八千多万党员,相对国家全体人民而言仍然是属于较少数。毛泽东一九四一年在《在陕甘宁边区参议会的演说》中就指出:“只要社会上还有党存在,加入党的人总是少数,党外的人总是多数,所以党员总是要和党外的人合作。”[7]所以,中国共产党尽管代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益,若是仅主观上宣示代表,没有客观因素配合和保证,其垄断性地直接行使国家权力,久而久之,也还是会形成特殊既得利益集团,必然产生特权腐败。将执政党权力系统嵌入国家权力系统应是解决这一问题的有效可行途径。正是由这两个方面所规定,使得中国国家治理体系存在着两大权力系统:一为中共各级党委执政党权力系统,一为以国家各级人大为中心的国家权力系统。但是,中国共产党对国家政权的宏观领导和监督性的控制权,是一种具有绝对优势地位的上位权,两者之间表现为非平行对等性的分权。虽然国家治理强调各种组织多元治理,但并不就是平行性的多元治理。

  

   三、县域治理党政体制的提法在政治实践中不能成立

  

   杨文中是这样描述相对于党政体制的行政科层体制的:主要表现为不同部门皆有职位分层、权力分等、分科设层和专业分工,不同部门及科室有履行职能的法定职权及相关的人财物等配套。职能部门按照规章制度调动本部门资源履行其法定职责,而不管职责之外的事情。县级职能部门具备科层制专业分工、法定主义、技术主义、去人性化、事本主义等优势和特点……县级职能部门也明显地带有科层体制的弱点和缺陷……譬如,科层体制只在乎行使职权过程是否合法而对行政效果监控不严,更不会追求短时期治理效果的改善,对职权行使之后的社会变化不敏感。科层体制中不同部门的职能和利益相互独立乃至相互竞争,难以形成跨部门协作,因而无法满足复杂多变的治理事务对协同治理提出的功能需求,进而不能在协同治理中形成治理面貌的整体改善。一般来说在部门内部“事财责权利”相互匹配、成本收益相互对等,要实现多大的治理目标就投入多大量的资源。科层体制还有少做事不做事的偏好因而容易放任小事、小问题发展,而一旦小问题成了大问题它们又解决不了。其实,以上所述仅仅是科层体制之痼疾官僚主义的次要部分——尚未触及要害之处。其如此选择性描述,无非是想从主观上使科层体制的功能与党政体制的功能相互补。

  

然而,俗话说“国有国法,党有党规”,实际上我国国家治理中,不仅国家权力体系的组织结构是金字塔型的科层体制,中共政党权力体系的组织结构同样是金字塔型的科层体制,而非扁平性体制。即和长期执政的客观现实相联系,中国共产党本身也有着理性化的、等级制的官僚制,且已成为一个嵌入国家权力体系结构中的等级组织,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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