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贺雪峰:规则下乡与治理内卷化:农村基层治理的辩证法

更新时间:2019-05-15 23:09:10
作者: 贺雪峰 (进入专栏)  
而且国家通过各种办法来督查扶贫工作,通过各种渠道来获取扶贫信息,以做到最为精准的扶贫,以让扶贫资源真正用到扶贫上。从我们调查的T县和X县来看,仅仅精准识别贫困户就经历了三年时间,投入了巨大人力物力,填写了无数表格,经历了很多次“回头看、再回头看”的反复,且几乎所有扶贫工作都是由上级国家机关下派第一书记长期驻村实施。

  

   在低保、扶贫等等大量国家资源下乡过程中,为防止资源被滥用,国家开始制定越来越详细的规范性要求,从程序和制度上对村干部进行约束。资源越多,约束越细致,督查力度也越大。在最近十年时间,即2010年以来,之前“相对悬浮”的乡村关系变得越来越紧密,村级越来越多受到乡镇政府约束,越来越变成了乡镇的下级,越来越依赖于乡镇了。

  

   随着国家向农村输入资源的增多,国家各个部门都在资源下乡的过程中对村干部提出要求,上级不断向村干部布置任务,并对村干部完成任务情况以及完成任务过程进行考评督查,这样一种注重过程的要求村干部“办事留痕”,接受自上而下的督查机制,造成村干部几乎所有时间和精力都集中到完成上级布置任务,和证明自己按上级规范要求完成任务之中了。

  

   国家向农村转移资源都是为了改善农民的生产生活基础设施,为农民提供服务,解决各种特殊群体基本保障与服务的问题。这样村级组织就不再要象取消农业税前一样从农民那里提取资源,主要功能也就是为农民提供服务,所以现在又称村级组织为服务型组织。国家希望借助村级组织的服务能力将惠农资源用到实处,国家向农村转移资源越多,就越是要对掌握一定资源支配权的村干部进行规范约束与督查,就越是会要求村干部按程序办事,“办事留痕”。

  

   取消农业税前,国家要借助村干部来完成提取资源的任务,因此,就必须要调动村干部的积极性与主动性,村干部在与上级的谈判中就有主动权。在当前国家资源下乡的情况下面,国家不再需要村干部完成向农民提取资源的任务,而只要求村干部规范使用国家资源来达到政策目标,所以对村干部最主要的要求就是资源使用权安全(不被滥用)有效,办法当然就是使用资源的程序规范、过程公开,于是就有各种程序性的制度、限制性的规定、过程中的督查。简单地说,国家不相信村干部,村干部在使用每一笔资源时都必须按国家规定使用,国家随时可以要求村干部提供合法合理使用了资源的自证证据。

  

   吊诡的是,在国家从农村提取资源时,村干部有更大的主体性和主动权,在国家大量向农村转移资源过程中,村干部却被越来越多自上而下的规范要求束缚住手脚,失去了主体性和主动权。

  

   取消农业税前,主要服务于国家从农村提取资源的村级组织,因为具有主体性和主动性,而有大量时间与村民群众打成一片,也有解决村民群众问题的能力乃至积极性。当前国家要求建设服务型村级组织,村干部的主要时间与精力却几乎都用于应付上级布置下来的各种任务,以及用于“自证清白”的各种形式上,而没有真正主动服务村民群众的能力与积极性了。管理型的村干部有服务能力,服务型的村干部却失去了服务村民的主体性、主动权与能力。

  

三、规则下乡与基层治理的内卷化


   在当前自上而下的规范要求下面,村干部的工作或村级治理变得越来越规范化、标准化、专门化、程序化,与之相适应的是村部的正规化,村干部的坐班化、脱产业、职业化,村一级越来越成为乡镇政府的下级,村干部误工补贴开始变成工资,也由财政发放,其工资由基础工资+绩效工资构成,绩效由乡镇政府按村干部完成任务情况进行评定。村干部丧失了主体性和主动性,时间与精力几乎都用于完成上级安排的各种任务,包括在完成任务时“办事留痕”,以应对上级督查考评。问题恰在于,当前村庄一级的情况往往十分复杂,不规则,各种事情的发生具有很强季节性,且往往是低频次的,比如T县A村,虽然专门设立了村民服务办事大厅,每天都有村干部值班,每周却只有两三个人来办事,村部整天也就三个村干部坐班整理材料,填表上报各种数据。

  

   当前中国绝大多数农村都是人口流出的一般农业型村庄,这样的村庄带有极强的农村熟人社会的特点,农村各项工作几乎都是情、理、法力综合治理的,而且不同地区农村情况又是千差万别的,这就使得村庄治理事务具有极强的不规则性和差异性,若强制通过自上而下的规范程序与专门化专业化手段进行治理,效果未必好,国家若进一步强化对基层工作规范的督查,要求基层工作严格按制度办事,就必然会出现普遍的脱离当地实际的形式主义。具体需要讨论以下若干方面:

  

   第一,当前中国农村仍然是乡土性很强的礼俗社会,在这样的社会中几乎不存在“对事不对人”的事情,人和事总是纠缠在一起,解决事务总是要“一把钥匙开一把锁”的,只有具有地方性知识的村组干部才有能力有效地化解矛盾、解决问题。乡村工作是拟人化程度很高的工作,具有很强“游击战”的特征,仅仅靠自上而下的规范来解决问题,很难有效解决问题。

  

   第二,不同地区农村情况又是千差万别的,这种千差万别不仅体现在东中西部的经济发展水平差异上,也不仅仅体现在南中北方农村村庄社会结构的差异上,几乎每一个地方农村都有自身特殊性,这就使得基层治理必须要有地方的灵活性和策略性。当前自上而下随着资源输入而来的强规范,使得地方失去了自主应对解决问题的能力。

  

   第三,当前农村事务不仅不规则而且往往细小琐碎,利益密度低,重复性差,发生频度也很低,且这些事务往往都是牵一发而动全身的,专业性很差,这就使得专业化的正规治理很难具有效率。相对来讲,城市基层治理专业性较强,是建立在治理事务可分性比较强(事情比较简单)、利益高密度以及发生高频度基础上的。城市办事大厅每天都有很多群众来办理事务,极大地节省了行政成本,为群众办事提供了便利。如果村干部坐班,平均一天不到一个村民来办事,为什么不让村民预约村干部来办事呢?既然农业具有季节性,农村主要工作也具有季节性,为什么不相对灵活地让村干部集中办理各类涉及群体利益的事务呢?比如集中办理养老保险、合作医疗缴费。既然半夜三更村民发生纠纷也要找村干部调解,为什么村干部在上班时间无事也非得坐在村部办公?

  

   这样一来,借助资源下乡,规则和规范下乡,自上而下规则一统的乡村治理制度下乡,就使得村干部越来越变成为乡镇派出机构,几乎所有工作以及工作方式、流程、目标、规范都是唯上的,虽然当前国家并不要求村干部向农民提取资源,而是要向农村输入资源来为农民服务,国家要求在村一级建设服务型基层组织。问题是,建设服务型基层组织只是国家的目标,村干部的一切行为都越来越围绕国家目标行动,上级让村干部做什么村干部就做什么,无论上级要求是否符合本地实际,村干部都必须“扎扎实实搞形式、热热闹闹走过场”。比如扶贫,虽然村中几乎没有真正贫困户——我们调查的T县A村和X县C村,村干部都认为,除了低保户和五保户不可能再有农户家庭收入低于当地贫困线——扶贫的浩大资料工程却消耗了村干部几乎无限的精力与时间。最近两年,A村仅买复印纸就花去1700元,到镇上打印花费近两万元,而至今上级真正发到农户的所有扶贫资源折款也就数万元。贫困户没有得到好处,又天天被折腾,他们就十分不满。而且上级还安排了两名专门驻村扶贫干部,要求每周有五天四夜住村,另外还安排了8名帮扶干部,要求帮扶干部每个月都要到帮扶对象家走访,结朋友,走亲戚,向结对帮扶贫困户宣讲扶贫政策,结果每次走访都成为任务,帮扶干部负担重,有的被帮扶贫困户却表示非常不耐烦。

  

   当前全国基层治理中,普遍出现手段对目标的替代,建服务型基层组织成为应对上级检查的手段,却无法为农民提供针对性服务,过程代替结果,形式代替内容,表面工作代替实质工作,运动就是一切,结果则根本没有人关心。甚至可以说,国家对村级治理要求越是严格越是具体,督查力度越大,村干部就越是失去进行治理的主体性和主动性,基层治理就越是会陷于空转与内卷化,基层工作就越是劳而无功,脱离农民需要和农村实际。

  

四、发掘村级治理的内生资源


   总体来讲,当前中国农村村一级仍然是熟人社会,一个行政村多则两三千人,少则数百人,经历过人民公社“三级所有、队为基础”的实践,行政村本身是集体所有村社单位,是土地集体所有的承担者。中国村庄都有久远的历史,村民世世代代居住在村庄,所有农户都有自己的宅基地和住房,都按人口分配了承包地,具有土地的承包经营权。虽然当前中西部农业型农村大部分中青年劳动力都外出打工去,村庄中以缺少进城务工经商机会的老弱病残为主,但一方面,中青壮年劳动力外出务工经商增加了农民家庭的收入,扩大了农户家庭的经济能力;第二,留村农民是处在邻里亲朋熟人社会关系中的,因此,当前村庄,不仅所有农民都有土地和住房,而且还有历史形成的各种熟人社会资源、乡村社会资本。在这样一个熟人社会中进行治理,很重要的就不是仅仅按外在规则办事,而要真正找到村庄节点性力量来满足村社农民基本生产生活需要。

  

   村庄最为重要的节点性力量有两个:一个是未离开农村又可以在农村获得不低于外出务工收入的农村青壮年劳动力,这种不离村青壮年劳动力就是我们所讲“中坚农民”,“中坚农民”是当前中西部农村最佳村组干部人选,他们在农村获得收入,因此对农村基本生产生活秩序的保持具有强烈内在需求。因为要从事生产获得收入,他们就不太可能当脱产干部。反过来,正因为不脱产,内在要求维持农村基本生产生活秩序,他们就有治理好村庄的动力。这些“中坚农民”长期在农村生产和生活,他们了解农村情况,懂得农村实际,有能力解决基层治理出现的各种问题。农村另外一个节点性力量是“负担不重的低龄老年人”,碍于篇幅,此处不展开论述。

  

   熟人社会的事情都是人格化的,也都是具体的,一事一议,一人一策,加之农业社会本身的季节性、农村事务的低利益密度和重复性较低的特点,就使得乡村治理必须要有很强的策略性,村干部必须要有很强的主体性和主动性。只有村干部有了主体性和主动性,村干部才会用最低成本和最小代价来维系农村基本生产生活秩序,为村民生产生活提供高效服务。反过来,如果村干部丧失了主体性和主动性,变成上级提线木偶,则村干部无论做多少工作,可能都与村民群众的需求无关。结果就是,村干部越来越忙,村级治理资源越来越多,村级治理效果却越来越差。

  

也是因此,当前村级治理的方向不应当是片面的自上而下的规范化、正规化,而是要充分调动村干部的主动性,建立村级治理的主体性。村庄是国家与农民关系中最基层的环节,在当前阶段,国家还无力直接面对每一个农户,充分发挥行政村的自治功能,将行政村建设成为国家自上而下要求与农民自下而上诉求相对接的平台,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:新乡土 公众号
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