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孙成:全国人大及其常委会针对香港问题实施宪法的实践——以33份规范性文件为样本

更新时间:2019-05-12 23:35:48
作者: 孙成  

   摘要:  在香港问题上实施宪法,因充斥着法理争议与政治争拗,始终是基本法研究领域的难点。经过梳理全国人大及其常委会针对香港问题通过的规范性文件,可以发现在涉及“解决《中英联合声明》的批准”、“创设香港新宪制秩序”、“处理香港政改争议”、“行使法律解释权”和“决定特区租管地”五方面问题时,全国人大及其常委会至少在33份规范性文件中实施了宪法。由此可见,宪法在涉及香港问题上加以实施绝非纯粹的学理想象,而是真实存在的现实问题。当然,现有的宪法实施模式在宪法条文的选择及实施方式上仍存在一定的局限,这其中既有法律理念的原因,也有政治考量的因素。应看到,在基本法逐渐被香港法院“宪法化”的趋势下,提炼宪法在香港实施的原理,不仅有利于澄清宪法在香港宪制结构中的地位,而且对提升港人的国家政治认同也会产生积极作用。

   关键词:  宪法实施 香港宪制结构 宪法与基本法关系 宪法实践

  

   一、引  言

  

   习近平同志在《庆祝香港回归祖国二十周年大会的讲话》中强调,“宪法与基本法共同构成香港的宪制基础。宪法是国家根本大法,是特别行政区制度的法律渊源。”在党的十九大报告中进一步明确“保持香港长期繁荣稳定,必须严格依照宪法和基本法办事,完善相关的制度和机制。”由此可见,宪法在香港的地位与实施机制是中央治港高度关注的重大理论问题。对此,学界过往虽然也形成了一定的成果,然而,目前无论是内地、还是香港学界在讨论这一问题时,往往倾向于将精力集中在论证宪法能否在香港问题上实施,但是对于实践中有无实施,以及具体的实施形态则少有涉及。[[i]]如果说在香港回归前后的转轨时期,这种“定性”的研究路径确实有利于向香港社会阐明宪法在香港地位的话,当转轨完成,香港进入“日常政治”时期后,这一路径的局限作用则日益凸显。长期以来,两地学界对此问题的争论在很大程度上流为政治立场的对峙,无法超越并深入讨论下去的原因就在于此。

   在此背景下,本文选择从实证的角度对全国人大及其常委会针对香港问题实施宪法的整体状况展开分析。这一过程中,既会讨论回归前,针对香港新宪制秩序的创设、过渡期政改问题实施宪法的情况,也会涉及回归后,实施宪法处理香港租管地问题的实践。[[ii]]通过对全国人大及其常委会针对香港问题实施宪法的全景式描述,归纳现有宪法实施模式的特点,并以此为基础,对其存在的问题从法律和政治两个层面予以思考。

  

   二、全国人大及其常委会针对香港问题实施宪法的类型化分析

  

   全国人大及其常委会对宪法的实施,主要体现在其立法、作出法律解释及决定的过程中,其实施方式与它们的权力行使方式密切相关。据统计,到目前为止全国人大及其常委会针对香港问题共通过了45份规范性文件。[[iii]]经过梳理,其中至少有33份规范性文件涉及宪法实施问题,[[iv]]这里面既包括比较明确的“标准式实施”,还包括作用有限的“联名式实施”,[[v]] 以及虽未出现“宪法”二字,但从内容中可以反推出唯有对宪法权力加以运用,才能得出如此结论的“隐名式实施”。为了照顾论述的连贯性,我们以宪法实施所涉及的主题为标准,将全国人大及常委会针对香港问题实施宪法的情形归纳为以下五类:

   (一)实施宪法解决《中英联合声明》的批准

   在英国首相撒切尔夫人访华后,中英双方对香港问题展开会谈。经过两年的外交谈判,双方在1984年9月17日达成了协议,并于同年9月26日对协议文本进行了草签。此后不久,时任外交部部长的吴学谦代表国务院向全国人大常委会提交了《就提请审议关于中英香港问题协议文件的报告》。全国人大常委会在审议过程中,考虑到上述协议中涉及特别行政区的设立及其制度的内容不属于自己职权范围,所以在决议中提出在两国政府正式签署《中英联合声明》后,由全国人大,而非根据宪法第67条第15项所规定的全国人大常委会,对该条约进行审议和批准。[[vi]]1985年4月,第六届全国人大第三次会议作出了批准《中英联合声明》的决定。[[vii]]虽然上述决议、决定中并未出现“宪法”二字,但这其中显然蕴含着全国人大及其常委会实施宪法的行为。

   详细来说,《中英联合声明》的批准不仅涉及条约的审批,还涉及特别行政区的设立和制度。在宪法上,前者的权力属于全国人大常委会,后者的权力则属于全国人大。毫无疑问,如何在批准的过程中协调两个主体的宪法实施行为成为关键。从上述决议和决定看,《中英联合声明》批准采取的路径是:全国人大常委会主动放弃条约批准权,交由全国人大通过实施宪法第31条、第62条第14项和第67条第15项加以一揽子解决。该路径的理论基础在于,将全国人大和全国人大常委会之间的权力关系看作内部分权关系。作为全国人大的常设机构,全国人大常委会的权力来自全国人大的内部分权,既然如此,在面对《中英联合声明》批准这一特殊情况时,全国人大自然可以收回其自身分出的权力,对《中英联合声明》予以批准。上述解释虽说不无道理,但并非最佳方案。

   第一,从维持规范体系内部的协调性来看,由全国人大直接批准《中英联合声明》,会与宪法第67条第15项的规定相抵触。进一步而言,如此决定还导致当时发布的主席令(李先念主席签发批准《中英联合声明》的六届第25号主席令)与宪法第81条发生冲突。因为宪法第81条明确规定国家主席将根据“全国人大常委会”的决定,批准条约和重要协定的缔结,但批准《中英联合声明》的主席令,实际上是根据全国人大有关决定作出的。[[viii]]

   第二,从理论的解释力来看,较之于“内部分权说”,以“宪法授权说”来理解全国人大和全国人大常委会的职权关系更符合立宪主义理念。全国人大与全国人大常委会虽然在事实上存在权力隶属关系,但它们都是宪法设立的国家权力机关,其权力均来自宪法的授权。既然宪法在第62条和67条对它们的权力进行了分别列举,则至少在明文列举的权力范围内,二者的权力不能随意放弃或相互替代。[[ix]]

   第三,以“宪法授权说”为基础来设计方案,也完全可以兼顾《中英联合声明》的特殊性与宪法的既有规定。关键在于将全国人大和全国人大常委会的介入顺序颠倒过来。具体而言,在《中英联合声明》草签后,应该先由全国人大根据宪法第31条和第62条第14项的规定,审议协议中涉及特别行政区设立和制度的实质性内容,并作出决定,国务院据此签署正式文本,之后再提交全国人大常委会根据宪法第67条第15项进行批准,最后国家主席根据全国人大常委会的批准决定发布主席令。实际上,全国人大也认识到了这一问题,因而,在之后《中葡联合声明》的批准过程中,就采取了先经全国人大作出决定,再由全国人大常委会予以批准的程序。[[x]]

   (二)实施宪法创设香港新宪制秩序

   全国人大及其常委会围绕创设香港新宪制秩序这一主题,先后制定了2部法律,作出了5份决议、决定。[[xi]]其中,《香港基本法》、《香港驻军法》、《关于设立香港特别行政区的决定》与《关于香港基本法的决定》处于核心地位。《基本法》与《驻军法》的制定自不必多言,属于典型对宪法的立法性实施。《关于设立香港特别行政区的决定》在宪法实施的类型上也比较清晰,其文本中已经明确,全国人大将根据《宪法》第31条和第62条第14项授予的决定权,在香港回归后成立特别行政区。而《关于香港基本法的决定》则值得特别留意,因为这是中国宪法史上少有的,由全国人大依据宪法第62条第2项的规定,进行宪法监督的例证,学界关于“基本法合宪性”的争论也多围绕这一决定展开。

   《关于香港基本法的决定》缘于香港社会在基本法起草过程中对宪法与基本法关系产生的疑虑。这种疑虑虽然因为《基本法》第11条的纳入得到了一定程度的消解,但香港本地的基本法咨询委员会,特别是法律专家对于第11条能否完全化解上述问题仍然忧心忡忡。[[xii]](P82-90)为此,在起草委员会的建议下,全国人大在通过基本法的同时颁布了该决定。该决定的文本相当简洁,在复述了宪法第31条的内容后,实质性内容均集中在以下两句话中:“香港特别行政区基本法是根据《宪法》按照香港的具体情况制定的,是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律,以香港基本法为依据。”不难发现,如此简明的决断式语言,与这次宪法审查所承载的巨大价值形成鲜明对比,这其中所遗留的理论空隙有待后来者通过宪法解释技术予以填补,其中的关键在于如何通过“宪法第31条”,将“宪法”与“基本法”放入一个逻辑自洽的法体系结构中。

   除了上述对宪法的“标准式实施”外,全国人大在创设香港宪制秩序过程中,还通过对宪法的“隐名式实施”解决了一些附带性问题。这些决定虽然在文本中并未提及宪法,但对其内容进行分析,可以看出这些决定的结论只有全国人大实施宪法后才能得出,换句话说,得出结论与宪法实施之间具有明确的唯一指向性。比如,在《关于批准香港基本法起草委员会关于设立全国人大常委会香港基本法委员会的建议的决定》中,作为全国人大常委会工作机构的基本法委员会,为什么要由全国人大来决定设立,而非根据《全国人民代表大会组织法》第28条的规定由全国人大常委会设立,这些疑问都必须、也只能从宪法实施的角度才能找到答案。简而言之,根据宪法第31条和第62条第14项的授权,全国人大以法律规定特别行政区的具体制度,在这项总括性权力之下,包含着一系列与该权力具有合理延展关系的子权力,这里所讨论的设立专门机构都是这些子权力运用的产物。

   (三)实施宪法处理香港政改争议

   在香港问题谈判后期,英方已经意识到香港的回归进程不可逆转,为了在回归后能对香港保持特殊的影响力和控制力,英国启动了延宕百年的代议制改革。[[xiii]](P211-212)对于英国的政治企图,中方高度警惕,明确提出香港过渡时期的政制改革必须要坚持“与基本法相衔接”的原则。[[xiv]](P213-214)对此,当时的港英政府并不反对,并愿意就如何实现衔接的具体问题与中方进行协商。正是基于上述背景,全国人大作出了《关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》,其中对“筹委会”和“直通车方案”予以了明确规定。虽然上述《决定》并未指明其法律依据,但从内容中不难看出,无论是“筹委会”、还是“直通车方案”都涉及特别行政区成立之初的基本政治架构,属于宪法第31条和第62条第14项的调整范围。因此,上述《决定》应被视为全国人大实施宪法行使决定权的产物。

   进入九十年代后,在苏东剧变的全球政治大环境下,英国改变了就香港过渡问题与中国合作的态度,标志性事件就是以“强势”的彭定康取代“示弱”的卫奕信作为香港总督。[[xv]](P199)彭定康上任后不久,就在其发布的施政报告中明确提出,要对香港传统的政治体制进行根本性改革。对此,中方表示强烈抗议,将其称为“三违反方案”[[xvi]]。但彭定康在英国政府的支持下,仍强行在1993年3月将上述政改方案刊登在宪报上。

面对香港政治局势出现的新变化,全国人大及其常委会连续作出了一系列决定,希望据此把控后过渡期香港的政改主动权。首先,全国人大及其常委会在1993年先后作出《关于授权全国人大常委会设立香港特别行政区筹委会的准备工作机构的决定》与《关于设立全国人大香港特别行政区筹委会预备工作委员会的决定》,成立预委会为中国政府在香港政改问题上“另起炉灶”搭建平台。其次,彭定康政改方案被立法局通过后,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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