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王隽毅:逆全球化?特朗普的政策议程与全球治理的竞争性

更新时间:2019-05-10 01:01:56
作者: 王隽毅  
其中特定问题被设定在开放议程中,并且依据地方性知识的同行评议得到阶段性回顾。(13)全球实验主义治理有两大特点,多层次性与动态化,多层次性体现在地方性知识与地方行为体平等参与的合法性上,而全球化本身被视为不断被修改的动态知识过程,这意味着全球化不是一个具有唯一性的客观过程,因而也不对所有对象都具有一致的适用性。全球实验主义治理吸收了国家与区域治理理论迈向多层参与、问题导向的新认识,更新了对于国际组织或者非政府组织的观念,提倡任务导向、小范围有限期的多边组织代替以成员为导向的现有组织模式。这一理论路径的最大贡献在于,它指出了不同层次行为体对既有全球化方案提出异议的合法性,以及这种异议应该仍然被视为全球化的一部分。

   2004年劳斯迪亚与维克多提出了机制复杂性的概念,不同学者采用嵌套、重叠、竞争、互动等不同词汇来描述同类国际机制同时存在的现象。(14)这一研究路径的基点仍是国际合作,聚焦实力结构对国家决策的扰动,但它提供的是微观层面的动因,而不认为机制间的竞争在非动机的体系结构层面上有其自身的意义。这一研究路径当前关注的是居间组织(boundary organization)的协调作用和国内政治对国际机制选择的影响,把这种机制复杂性视为全球治理结构的碎片化,代表全球化的停滞与瓶颈。目前认为英国脱欧、特朗普上台代表逆全球化的一派观点都潜在地受这一全球化理论影响。

   凯珀在2013年提出全球民主需要在机制复杂性中实现。他认为,全球民主包含三项价值:平等参与、责任制、制度的可纠正。其依赖两个载体加以实现:多边谈判、规则制定者与接受者间的制度化的实验主义关系。(15)这一提法的创新之处在于,机制复杂性的存在被视为“有益的”,更准确的说法是,只要它符合上述三项价值标准,是民主化的,机制复杂性就可以是“有益的”。凯珀论文的重点在于全球民主,但他指出了机制复杂性自身的可能性。机制复杂性为世界政治的民主制度变革提供新的动力与方案,议题联系与机制转换可以被用来促进民主规范与成功的民主实践的传播。(16)但是这篇论文没有说明的是,这种促进全球民主的可能性为什么存在于机制复杂性中,没有挖掘全球民主与机制复杂性关系的源头,因而未能对原有的全球化与全球治理理论形成足够的冲击。在笔者看来,在全球民主的概念中民主内含的竞争性质没有被揭示出来,导致机制复杂性成为一个外在于全球民主的因素。

   自由制度主义以国际合作取代国家间竞争(战争),构建以全球市场为基础的国家间相互依赖理论,制度主义权力转移理论则重新将制度主义与权力竞争联系在一起。制度主义权力转移理论更有力地挑战了既有的全球治理与合作之间的理论联系,它假定全球治理结构会跟随国家间实力结构调整,这种调整存在滞后与偏差,因而被称为“不完美适应”(imperfect adaptation)。这一理论认为制度反映实力结构,当实力结构变化时,制度的调整会成为一个问题,然而由于共同利益的存在,这种调整仍旧是共识性的,但制度调整的逻辑既不同于权力转移,也不同于功能制度主义的制度效率改进,因为制度的调整服从路径依赖效应。(17)这种制度调整是否出现取决于相对谈判能力,这种能力根据问题领域和制度不同而不同。(18)为了破坏既有制度的有效性与效率,崛起国会使用以下三类“威胁”战略:阻挠既有决策机制的运行、退出机制、对冲(设立一个替代性机制)。(19)威胁越可信,破坏越成功,而霸权国越拒绝改革,制度随实力结构的调整越容易发生。(20)这一理论适用于当前国际政治现实的困难在于,美国新政府认为旧机制的得益者是新兴国家,因此旧机制的创立者充当了机制改革推动者的角色。

   另外一个类型的制度主义权力转移理论来自全球实验主义治理的发展。莫尔斯与基欧汉2014年提出了竞争性多边主义的分析框架,描述不同的多边组织在同一议题上产生竞争的现象,这个分析框架中最重要的维度是关于合作与竞争何时转换的问题,即国家集团何时对既存的议题处理机制产生不满。(21)这个框架同时描述了机制变化的两种方式:机制转换(regime shifting)与竞争性机制创设(competitive regime creation),并进一步指出了战略层面变化的国家领导的(state-led)与国际组织领导的(institution-led)两类执行者。(22)这个分析框架是新自由制度主义的一种自我补充,用以弥补将国际组织仅与国际合作关联而对国际组织间竞争的解释不足,但竞争的多边主义缺乏宏观层面的思考,留待后面要提到的国际政治的进化理论来弥补。

   李巍提出的现实制度主义认为,霸权国与崛起国围绕国际制度的主导权展开竞争,这种新的大国竞争形式,同时也是主导国为伙伴国供给国际公共物品与制度合法性的竞争。(23)现实制度主义的另一个关键逻辑起点是国际制度具有公私双重属性,所以国际制度作为公共物品既可以吸引伙伴资源,又是霸权国遏制崛起国的工具。(24)赋予国际制度双重属性,意味着国际制度与国际合作间的单向逻辑的内涵被更改了。

   国际政治进化理论则提供了另一种纵向的合作与竞争共存逻辑。国际政治进化理论认为,国家规模会随着战争成本的增加而趋于稳定,国家数量也趋于稳定,时代就从进攻性现实主义时代进入防御性现实主义时代,在稳定国家体系中能够进行观念的传播。(25)在此基础上,制度变迁理论认为,权力竞争对观念产生了筛选作用,胜利者的观念条文化(codified)为制度(26),竞争与合作可被视为国际制度间断平衡发展进程中交替出现的不同阶段。(27)

   (三)权利竞争理论:市场就是一种政治秩序

   值得注意的是,关注“异议”的理论仍没有赋予“竞争”合法性,而只是指出其存在的真实性。“不完美适应”指出的另一条路径却未得到足够的开发,即全球治理结构随着权力结构变化并不是一种无奈的适应,而是一种自动的调整,一种效率改进。而权力变为权利的过程,仍然外生于理论之外,或者说,在各种理论中没有改变国家与全球层次相互独立的境况。

   笔者在此提出以权利竞争理论来弥补这一缺陷,同时发展出一种效率改进意义上的竞争理论。(28)权利竞争理论更彻底地认为,权利的界定(权利化)必须在政治市场中才能实现,随着全球化从货物贸易发展到非壁垒服务贸易,全球治理结构必然是分散的。权利化的实现意味着共识的达成,然而,这种共识要在市场(竞争)中才能实现,而之前的理论没有精细区分合作与竞争的含义。这种分散结构的合法性源于这种竞争能够得出结果,即最有效率,而一个组织内部的谈判不能产生一个双方(多方)接受的最优结果,这一机制在经济学中被称为“市场是唯一能够实现一般均衡的机制”,或者“市场是唯一能够避免租值消散的机制”。(29)也就是说,多边机制所遇到的停滞与瓶颈并非是国家主义走强的结果,而是一个组织所能够实现的资源分配的最大能力界限。我们需要在全球层面重新理解“市场”与“组织”、“经济”与“政治”等术语的含义,以及它们所描述现象的本质。

   需要强调的是,权利竞争理论并不赋予非国家行为体更多的全球代表性,它指明国际组织(机制)间会出现竞争关系,如同国家之间一样,它也不认为安全、贸易、气候、移民、文化等领域仅仅意味着不同的议题类型而相互独立,进而产生相互作用。权利竞争理论认为,只有一个国际(全球)体系,国际体系的领域化是国际秩序的一种结构,反映的是同一类秩序不同可能间的并存、配合或者不同类秩序间的竞争。

   “没有政府的治理”忽视了两点:共识的确认与法律保障其本质必然是一种集权,无论是否与国家有关。“世界主义民主”并不只意味着世界人民在全球范围内团结协作,它还意味着更广范围内就资源分配产生的竞争,并把这种竞争纳入政治议程当中。在既有的全球化与全球治理理论中,受全球化视角所限,国家体系一直充当靶子,而真正的全球化理论应该是在逻辑上去掉国家层次,而单独就国际组织、个人行为体间互动发展出来的理性主义理论。如此一来就会发现,非国家行为体之间的关系会模拟国家形成的逻辑。简言之,国际组织的某些非国家特性只有在国家体系存在的前提下才存在,甚至可以说,国家体系就是非政府组织体系不断发展的结果。因此,所谓全球化理论的分类不应是既有的极端主义者、怀疑论者、变革论者,而是国家体系与全球体系的逻辑分异与趋同两个阶段,其扭转的节点在于是否出现了不同的权利定价系统。在同一个权利系统中,市场不断扩大而不会分裂,其中有次国家行为体间的竞争。一旦权利系统本身受到挑战,竞争就会在体系最高层次出现。

  

   二、特朗普的贸易、气候与移民政策

  

   在政策分析过程中,我们更倾向于使用可操作化的指标体系,而不是用抽象的概念来进行衡量,这些指标甚至更清楚地显示了理论的特点。苏黎世联邦理工学院的瑞士经济学会每年发布的衡量全球化程度的指数(KOF Globalization Index),是目前引用最多的全球化指数。KOF全球化指数在考虑不同的全球化定义的基础上,对全球化作出了如下定义:全球化是一个创造洲内或者洲际网络的过程,通过人员、信息、理念、资本与货物的流动加以实现。全球化还是一个溶蚀民族国家边界的过程,促进国家间经济、文化、技术与治理的一体化,使复杂的相互依赖关系成为现实。(30)该指数对每个国家的经济、社会、政治三个方面的全球化进行评价,并分为“名义”(de facto)、“事实”(de jure)两个类型,其中“名义”指数衡量的是政策规定下能够发生的流量与活动,“事实”指数衡量的则是实际发生的流量与活动。(31)KOF指数已发布了三个版本,在2018年1月最新的指数体系中,新增了变量随时间的权重变化(time-varying weighting of the variables)。指数体系的不断更新,旨在使全球化能更加准确地被概念体系所描述。

   然而,最新版本的全球化指数对于全球化的描述在以下三个方面仍然不够准确:第一,视全球化为一个完全被理解的过程,因而剥夺了指数表示全球化变革的维度。为了使概念可操作,全球化概念的定义很大程度建立在既有全球化经验上,未来的全球化被假定为现有全球化模式的扩大。全球化与国家边界溶蚀之间的关系如果是线性的,那么最大的全球化就意味着国家的消亡。国家边界与全球化之间的深层关系仍然没有得到解释,我们不知道全球化自身的转折或者变化,而只能把全球化的变化归因于国家的加强或者削弱,这种线性关联会导致我们对真实全球化程度的估计偏差。建立在国家走弱的间接衡量方式与既有一体化经验的衡量方式,在估计全球化未来趋势意义上的准确性低于对过去全球化的评价。目前的KOF指数更新到2015年,两年的滞后期使它对于概念内涵与外延的变化关注远远不够,应该在指数内部设计预警维度,或者提供另外一种全球化定义。KOF指数的“名义”与“事实”分类,可被视为这样一种预警的雏形,但还需要进一步的开发。

   第二,没有考虑不同政策间的关系对政策意义的影响。在KOF指数中,不同政策或者行动作为次级指数对综合指数的影响,是按照平均权重的方式进行计算的,比如贸易与金融全球化指数各占经济全球化指数的二分之一,而经济、政治、社会全球化指数各占最终指数的三分之一。次级指数内部的计算也遵循这种计算方法。但是,比如特朗普的贸易政策不仅仅针对中国,还针对自己的盟友——韩国、日本、墨西哥等国,现有计算方法没有对不同因素进行协方差分析,即不同因素之间的相互影响对因变量的影响。

第三,忽略了一个重要维度,即对外政策回应国内政治经济现实的程度,或者说是同一政策或者行动所能够说明的全球化程度随时间的变化。刁大明指出,即使是希拉里当选,美国政治自身的周期也将在2020年大选进入“公共利益”转向“私人利益”、“温和自由派”转入“保守主义倾向”的历史调整节点上。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《外交评论(外交学院学报)》 2018年03期
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