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刁大明:迁馆耶路撒冷:国内政治与特朗普政府对外政策议程设置

更新时间:2019-05-10 00:59:34
作者: 刁大明  
(24)4月6日,特朗普政府以“拥有并使用化学武器”为由向叙利亚政府军基地发动了导弹袭击。5月20日,特朗普就任总统后的首次对外访问就选定沙特,成为首位首次访问就落子中东地区的美国总统。在访问期间,美沙两国签署了价值1100亿美元的军售协议,凸显了美国与中东盟友关系的修复与强化。(25)随后的22日至23日,特朗普先后访问了以色列和巴勒斯坦,例行表达了推进巴以实现“永久和平”的积极意愿,大有重塑美国领导力的态势。6月1日,特朗普签署豁免文件,决定暂缓执行《使馆法》。(26)由此可见,特朗普就任初期的中东政策经历了一段时间的调试与磨合,但相对比较清晰的倾向大概有两个:其一,强化中东盟友关系,将矛头直指伊朗、叙利亚等国;其二,在美以关系上希望谋求平衡,既存在对以色列的偏袒,又希望推进巴以和谈来凸显美国的地区领导力。换言之,特朗普在中东地区的核心目标显然是重塑领导地位,联合盟友,遏制可能对其领导力构成挑战的任何势力。就这两个初步倾向而言,前者相对明确,基本上持续推进,后者则随着特朗普对中东战略的逐渐成形而被再次调整,进而引出了“迁馆决定”。

   2017年12月18日,已宣布不承认伊朗履行《伊核协议》并多次表示将执行《使馆法》的特朗普政府发布了新版《国家安全战略》报告。按照报告中的表述,“经年累月的巴以冲突曾被认为是影响(中东)地区和平与繁荣的主要矛盾,而今,来自伊斯兰极端主义恐怖组织和伊朗的威胁让我们意识到以色列并非(中东)地区问题的根源。各国已与以色列在面对共同威胁中找到了共同利益。”(27)这就意味着,特朗普政府正在努力重新构建中东地区的核心议题,即放弃巴以冲突或者以色列是中东地区核心矛盾的战略判断,努力在中东构建一个应对伊斯兰极端势力和伊朗的“共同阵线”。换言之,特朗普政府彻底放弃了奥巴马时期在沙特与伊朗之间谋求平衡的做法,选择团结以色列和沙特等逊尼派主导的阿拉伯盟友国家,共同对抗伊朗、叙利亚等什叶派主导的国家。

   基于核心议题重置的“迁馆决定”被特朗普政府期待至少实现两个政策效果:其一是“集结号”,即通过在耶路撒冷问题上偏袒以色列,向整个地区传达出美国回调中东政策、巩固并强化盟友关系的强烈信号,确保盟国意识到自身与特朗普政府享有共同利益,通过合作可以实现共同战略目标。(28)其二是“引爆器”,即通过在耶路撒冷问题上的偏袒性决定,为中东局势带来新的不确定性,将近年来被反恐战争、伊朗核问题、“伊斯兰国”等热点议题掩盖的巴以问题再次置于风口浪尖,为巴以和平进程增加新变数和新议程,以混乱为美国战略回调创造空间,凸显美国“无可取代”的领导地位与控制力。(29)

   需要指出的是,这两个目标内部存在着一定的矛盾性。首先,所谓的“共同威胁”是否可以弱化甚至消除沙特、埃及等阿拉伯国家对“迁馆决定”的反对立场,未来会给美国与沙特等国的盟友关系或者以色列与沙特等国的关系带来怎样的微妙变化,还是一个需要进一步观察的问题。在这个意义上,“迁馆决定”也具有衡量特朗普政府在中东构建的盟友关系内部团结度的“试金石”效果。其次,“迁馆决定”是否会进一步分化阿拉伯世界,促使持有强烈反对立场的阿拉伯国家(特别是什叶派主导国家)进一步与美国针锋相对并选边站到伊朗一边,也将加速目前相对真空之下的中东权力格局的重构步伐。再次,“迁馆决定”会否激化巴勒斯坦内部极端势力得势,甚至恐怖主义势力借机再次抬头,从而加剧以色列乃至美国的国土安全隐患。(30)虽然这些矛盾未必都是特朗普政府所不希望看到的,但总体上显然无助于中东地区的安全局势与美国所要维持的领导地位。

   (二)特朗普政府对关键选民诉求的回应

   通常而言,在国内政治意义上,美国对以色列政策的调整最易牵动的选民群体当属犹太裔群体,但实际上关注并塑造美以关系的美国选民却远非那么单一。

   在美国政治生活中,犹太裔群体长期被认为是具有丰富资源汲取潜力的关键选民。换言之,虽然他们在人口规模上仅占全美人口的2.6%左右,未必能够在选票数量上构成关键支撑,但犹太裔群体在教育、经济以及阶层意义上却显著处于高位,进而更有能力为候选人提供捐款等关键资源支持。可以提供佐证的数据如:31%的美国犹太裔具有大学学历,而全美水平是11%(31);美国犹太裔的家庭中位年收入可达9.8万美元,这个数字是全美家庭中位年收入的将近两倍(32);全美46%的人口从事专业与管理工作,而这些职业在美国犹太裔中的比例为61%。(33)在美国总统选举政治史上,美国犹太裔的支持虽然远不足以锁定胜局,但由于犹太裔长期倾向于民主党候选人,如果共和党可以赢得更多该群体的选票和支持,势必会产生显著的积极效果。

   事实上,美国犹太裔选民对民主党的支持率近年来已呈现出某种程度的下滑:2008年72%的犹太裔选民具有民主党倾向,而到2011年该数字已降至65%,同时段犹太裔选民支持共和党的倾向从20%增长为29%。(34)再如,从过去五次总统大选的情况来看,犹太裔选民对民主党候选人的支持以2012年的69%为最低,虽然希拉里在2016年再次得到71%的支持,但仍低于2008年之前的水平。犹太裔选民对民主党支持缓慢缩水的原因较为复杂,奥巴马政府与以色列关系不理想、民主党阵营中的少数族裔以及年轻选民更多同情巴勒斯坦一方等都是产生影响的重要因素。(35)相比而言,特朗普在2016年大选中得到24%犹太裔选民的支持,也意味着共和党在该群体中逐步扩大支持率的近期趋势出现停顿。(36)从这个意义上讲,特朗普政府的“迁馆决定”不排除强化对犹太裔群体吸引力的一定动机。此外,特朗普政府内部负责中东事务特别是巴以和谈事务的顾问团队主要包括女婿贾里德·库什纳、私人律师贾森·格林布拉特以及驻以大使戴维·弗里德曼等犹太裔美国人,因而其对以色列政策的调整也被认为极可能是犹太裔群体中的部分精英直接介入乃至操纵的结果。(37)

   值得注意的是,美国犹太裔群体虽然不希望看到美以关系恶化,但他们对以色列政府的态度却已呈现出差异化分布,并非只是被动支持以色列政府,而是更多反映自身的立场和诉求。(38)2016年参与民主党总统候选人党内初选的佛蒙特州国会参议员伯尼·桑德斯作为犹太裔政治人物却多次公开抨击以色列、维护巴勒斯坦利益,即是近年来最为典型的例子。(39)桑德斯的立场与同为犹太裔的国会参议院民主党领袖查克·舒默大相径庭,反映出美国犹太裔精英内部的分野,而这种分化也逐渐映射到普通犹太裔选民层面。根据民调显示,61%的美国犹太裔受访者认为以色列和作为独立国家的巴勒斯坦可以和平相处,只有17%认为约旦河西岸的犹太人定居点有助于以色列安全,认为美国对以色列支持不够者仅为31%,而以色列犹太人在这三个维度上的态度分布分别为43%、42%和52%。这就意味着,更多美国犹太裔并不倾向于支持美国或以色列可能的过激行动。同时,美国犹太裔中的所谓“正统派”(Orthodox)在这三个维度上的态度分布分别为30%、34%和53%,这说明仅占美国犹太裔群体10%的正统派才是强硬激进立场的支持者,即特朗普政府“迁馆决定”可能吸引的主要目标人群。(40)此外,也有民调显示,44%的美国犹太裔不支持特朗普政府的“迁馆决定”,36%支持在不影响巴以和平进程明显进展的前提下搬迁使馆,只有16%认为使馆应该“立即”搬迁,而持后两种态度的群体(特别是持最后一种态度者)才有可能因为特朗普政府的“迁馆决定”以及后续行动而产生靠近共和党立场的政党倾向摆动。(41)

   与美国犹太裔群体的态度分化相比,更为在意“迁馆决定”的关键选民群体事实上是作为当前共和党保守派基本盘的基督教福音派(Evangelical)。通常认为,基督教福音派的共和党倾向起始于20世纪民权运动到里根执政期间发生在美国南方各州的政党重组,并以2000年小布什赢得众多基督教保守派势力支持为关键标志。(42)与此同步显现的是,福音派选民对共和党支持的激增:20世纪70、80年代,福音派选民仅贡献了共和党总统候选人选民票的22%,而该数字到小布什在2004年实现连任时已增至40%。(43)于是,福音派势力的影响成为解释当时小布什政府中东政策乃至国际援助政策的重要视角。(44)事实上,21世纪以来的五次总统大选中,福音派对共和党的支持从未跌落到70%以下,特朗普在2016年大选中更是斩获了81%的基督教福音派选票。(45)

   在作为共和党关键基本盘的福音派当中,所谓“锡安主义”(Zionism)即“犹太复国主义”倾向形成了较为广泛的共鸣,进而逐步强化了共和党特别是党内保守派势力顽固支持以色列的政策立场。(46)根据2015年的民调,64%的基督教福音派共和党人认为候选人对以色列的态度至关重要,非基督教福音派共和党人中只有33%这样认为。(47)也正是由于基督教保守派的驱动,共和党近年来逐渐蜕变为一个极度偏袒以色列利益的政党:目前79%的共和党受访者表示在巴以冲突中同情以色列,同情巴勒斯坦者仅为6%,而这组数据在民主党阵营中分别为27%和25%。(48)

   面对如此构成与政策倾向的共和党选民生态,特朗普的“迁馆决定”显然具有稳固党内基本盘的政治计算。一方面,特朗普从开启竞选到就任总统,始终保持了共和党阵营特别是基督教福音派的较高支持,这与其包括“迁馆决定”在内的一系列偏袒以色列的行动密不可分。53%的福音派选民对“迁馆决定”给予了坚定支持,而大概三分之二的福音派选民乐见特朗普政府有利于以色列的任何政策。(49)甚至,在“迁馆决定”之后,特朗普在基督教福音派白人选民中的支持率飙升至历史罕见的75%。(50)另一方面,面对持续发酵的私德丑闻,特朗普的确存在失去某些民意支持的风险:63%的受访者选择更相信指控方而不是特朗普,选择相信特朗普者只有21%。(51)这就意味着,如果相关丑闻持续在传统道德与家庭观念上拖累特朗普的话,也完全可能引发重视家庭价值观的基督教福音派对特朗普的支持在某种程度上松动甚至缩水。在这种不确定的压力下,特朗普更有动力通过对以色列政策的加持来巩固基督教福音派等基本盘的稳定拥护。

   (三)特朗普政府对国会立法的顺势与利用

   2016年美国大选不但以特朗普当选总统落幕,共和党也时隔将近16年实现了同时对白宫和国会两院的多数主导,形成了所谓“府会一致”的政治局面。但特朗普在竞选期间表现出的“反建制派”立场,特别是在对外政策立场上某些与美国外交传统不符的极端表达(如退出北约),引发了两党传统政治精英的震动,其中包括共和党“建制派”以及与共和党阵营关系密切的百余位外交专才的强烈反对。(52)面对这样一位新任总统及其可能推进的政策议程,国会两党在充分发挥国会作用、制衡白宫这一维度上罕见地形成了不稳定但却持续存在的共识。对于占据少数地位的国会民主党人而言,出于党争的考量,无疑要尽可能反对特朗普的所有政策议程。而作为相对具有“建制派”倾向、捍卫本党传统理念乃至美国外交传统的国会共和党人,要做的是尽可能将特朗普约束在本党传统政策轨道之内。同时,鉴于特朗普在对外事务上极度缺乏经验、可能难以在短期内形成明确战略,某些国会议员也具有抓住时机、推进以往无法实现的涉外立法、迫使特朗普政府接受既定事实的政治意图,从而实现满足某些特殊利益诉求与确保国会对特朗普政府对外政策有效约束的双重目标。

正是出于如此交错复杂的动机,国会直接介入了一些重大对外议题的立法行动当中。比如,国会两院在2017年7月27日以两党一致的压倒性支持通过了对俄罗斯、伊朗、朝鲜等国追加制裁的《以制裁方式应对美国敌对势力法》(Countering America's Adversaries Through Sanctions Act)。这一具有代表性的立法最大限度地挤压了美俄关系可能的缓和空间,有效约束了特朗普政府的对俄政策调整。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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文章来源: 《外交评论(外交学院学报)》 2018年04期
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