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王浩:从制度之战到经济竞争:国内政治与美国对华政策的演变(2009~2018)

更新时间:2019-05-05 22:27:59
作者: 王浩  

  

   内容提要:美国的对华政策一直以来都是地缘政治与国内政治两种逻辑共同作用的产物。冷战后,由于国际体系结构与美国国内政治结构分别出现单极化与两极化的发展趋势,地缘政治逻辑在美国对华政策制定中的重要性显著下降,国内政治逻辑的影响则迅速上升。与之相应,经济取代安全成为中美关系的首要议题。自奥巴马政府执政起,随着中美两国步入战略竞争时代,地缘政治在美国对华政策制定中的重要性再次突显,并成为未来中长期中美战略互动的决定性变量。然而在这一宏观背景下,不同时期美国对华政策连同中美战略竞争的主题却是由美国国内政治所界定的:从奥巴马政府到特朗普政府,变化了的国内政治动因促使上述主题经历了从基于自由主义的规则约束与多边制度竞争到基于现实主义的合作型施压与双边经济竞争的演化。因此,美国国内政治的变化是观察今后美国对华政策走向的重要窗口。

  

   【关键词】中美关系;地缘政治;美国政治;战略竞争;特朗普政府

  

一、战略竞争时代中美关系的新背景


   近年来,美国国内持续进行着一场对华政策大辩论。这场辩论的核心议题是:自1972年中美关系正常化起,美国的对华接触政策(engagement)——主要由安全上的战略克制与经济上的自由主义构成——是否失败了?可以说,这场辩论不仅是冷战结束以来美国国内规模最大的一次,而且也是内容最深刻、受关注度最高的一次。之所以如此,直接原因在于中美两国的实力对比连同各自的战略选择出现了显著变化:一方面,中国经济和军事实力的迅速崛起、特别是与美国经济和军事实力差距的不断缩减,使两国在国际体系层面出现了“结构性矛盾”,这一矛盾在2008年国际金融危机爆发后被越来越多的美国学者描述为崛起大国与守成大国之间、“老大”与“老二”之间难以摆脱的“修昔底德陷阱”;另一方面,从2009年奥巴马政府执政尤其是2012年中共十八大开始,在美国致力于推进全球战略收缩的同时,中国的对外战略却逐步完成了从“韬光养晦”到“奋发有为”的转型。可以说,实力对比与战略选择的同时变化所引发的“共振”,加剧了美国战略界的焦虑。

  

   这种焦虑反映出自奥巴马政府执政起,美国对华政策制定的背景已经出现了根本性变化。1949年以来,美国的对华政策主要经历了三个阶段的变化。从1949年到1971年,美国的对华政策表现为遏制(战略制衡+经济民族主义)。从1972年到2008年,美国对华政策的核心特征是接触。自2009年起,随着中美战略竞争态势的日益显著,美国的对华政策开始进入一个新的过渡和调整阶段。例如,奥巴马政府致力于从维护美国主导的自由主义国际秩序出发,将迅速崛起的中国视为这一秩序的挑战者,因而多边主义的国际制度竞争与规则约束分别成为该阶段中美互动与美国对华政策的主题。然而特朗普政府执政后,美国对华政策的焦点却迅速从国际秩序议题转向双边经贸议题,其现实主义导向与反多边主义取向使得中美博弈的重心由多边制度竞争演变为双边经济竞争。

  

   那么,为何美国的对华政策自2009年开始呈现更大的不确定性与不稳定性?我们又该如何理解中美关系的“战略竞争时代”?笔者认为,美国对自身国家核心利益的界定及其相应战略选择的变化是一个较好的分析切入点。自二战后成为全球首屈一指的超级大国以来,维护自身全球地位始终是美国至关重要的国家总体核心利益。在这一总体利益之下,安全、经济、价值观以及国际秩序的稳定等是其更为具体的核心利益,并且在不同时期,这些具体核心利益的重要性又因其对维护总体核心利益的不同价值,存在明显的先后次序,这就决定了美国对外战略及对华政策的主要目标及基本取向。

  

   在冷战时期,安全是美国首要的具体核心利益。因此,美国对外战略和对华政策制定的核心逻辑来自地缘政治,其最终目标在于遏制苏联扩张带来的安全挑战,维护美国的全球战略优势。为此,美国在对华政策上先是对作为苏联阵营主要成员的中国进行遏制,后来又基于美苏、中苏战略态势的变化务实地调整了对华政策,从遏制转向了接触。从实践及其效果看,冷战后期美国的对华接触政策无疑是成功的:中美之间的协调与合作在安全上成为牵制苏联扩张、最终使得美国赢得冷战的重要因素之一。

  

   冷战结束后,在美国各项国家核心利益的排序中,经济取代了安全的首要地位。尽管“九一一”事件使得安全的重要性有所回升,但已无法与冷战时期相提并论。因此,后冷战时代美国的对外战略和对华政策制定的核心逻辑来自国内政治,即致力于运用自身经济、战略和技术优势,通过引领经济全球化、保持经济繁荣而回应国内民众的利益关切并维护其唯一超级大国的地位。例如,在后冷战时代的首次美国总统大选中,民主党人比尔·克林顿依靠“是经济,傻瓜(It’s The Economy,Stupid!)”的口号出人意料地击败时任总统、“冷战英雄”老布什入主白宫,而在克林顿政府时期出台的三份美国《国家安全战略》报告中,经济始终是最重要的议题。基于此,这一时期美国的对华接触政策主要出于中美经济互补性极强的现实,以及通过接纳中国成为其主导的冷战后国际体系的参与者和建设者,增强自身的国际领导力和秩序稳定性,最终维护其“一超”地位。从实践及其效果看,冷战后美国的对华接触政策也是成功的:美国从中美关系中得到了切实的经济利益,这对于其收获冷战后国内经济发展的巨大红利、维护其主导的国际秩序的稳定,进而稳固其全球地位都具有举足轻重的战略意义。

  

   2008年全球金融危机爆发以来,世界政治、经济和安全格局出现的深刻变化,使美国很难再像冷战时期及冷战结束初期那样对自身核心利益进行明确和稳定排序。虽然维护自身“一超”地位这一总体利益没有变化,但经济、安全与国际秩序稳定等具体利益如何定位,是美国面临的战略难题之一。这就导致中美关系的发展失去了冷战后期以及冷战结束初期两个阶段所拥有的明确和稳定的战略基础(基于地缘政治逻辑遏制苏联的安全威胁与基于国内政治逻辑实现经济繁荣),而陷入一种漂移状态。例如,中国在经济、安全与维护既有国际秩序稳定等美国最为关注的国家核心利益上,都与之形成了合作与竞争并存的关系,并且这种合作与竞争进入到一种同时增强的“新常态”之中。因此,战略竞争时代中美关系的基本特征在于,美国越来越将崛起的中国视为一个全方位的战略竞争者与挑战者,相应地,“地缘政治逻辑—安全维度”取代了“国内政治逻辑—经济维度”成为美国对华中长期战略制定的出发点;在这一宏观背景下,美国在不同阶段对自身具体核心利益排序的调整及其反映出的对华战略诉求的差异化,构成了美国对华政策演变的微观动力。

  

   基于上述分析,本文致力于进一步探讨的问题是:自中美进入战略竞争时代以来,美国在不同阶段对自身对外战略核心利益出现差异化排序的决定因素是什么?这一因素对于美国对华政策的调整以及中美战略竞争主题的变化产生了怎样的影响?战略竞争时代美国对华政策的这一特点又能为我们分析中美关系的走向提供何种逻辑线索?笔者将通过引入美国国内政治变量,结合2009年以来美国对华政策的演变寻求上述问题的答案。

  

二、界定国家利益:国内政治与美国对外战略变迁(2009~2018)


   冷战后,国际体系结构出现的根本变化以及“单极时刻”的到来,使得“国家利益”对美国而言不再像冷战时期那样可以被清晰地界定。尽管通过引领全球化实现经济繁荣成为冷战结束初期美国最为优先的战略选择,但2008年国际金融危机的爆发以及由之加速推进的国际战略格局的变化,使得美国在维护自身安全、经济、价值观以及国际秩序稳定等各项国家核心利益上,都感受到了越来越明显的压力。在这一背景下,美国国内政治成为界定不同时期国家利益优先次序以及美国对外战略基本取向的核心变量。

  

   国内政治在美国对外战略制定的过程中之所以开始发挥日益重要的作用,一方面是上文提到的冷战后国际体系和国际结构“单极化”的结果,另一方面则是源于美国国内政治结构越来越趋向“两极化”。这两方面因素的共同作用,使得民主、共和两党在包括军费开支、贸易政策、海外干预以及国际合作等美国对外战略的各个主要领域,都难以达成有效的共识和妥协,党争(Partisanship)随之从国内公共政策领域扩展到对外政策领域。这一现象的出现,植根于两党政治精英所代表的政治联盟在对外战略方面截然不同的利益诉求。也就是说,在后金融危机时代,两党在“如何维护美国的全球地位”这一问题上给出了不一样的答案。就奥巴马政府而言,后金融危机时代的美国要想维护其全球地位,就必须将主要精力及资源用于“国内建设”(nation-building),在全球战略层面收缩战线、减少军费开支与海外干预、降低对外战略成本,“不做蠢事”(Don’t do stupid stuff);同时运用自由主义、多边主义、盟友体系与国际制度的力量,维护美国主导的既有国际秩序的稳定,避免潜在的战略挑战者威胁上述秩序。这一战略取向本质上反映出了民主党所代表的“东北部—太平洋沿岸”政治联盟的对外战略利益和意识形态诉求。冷战后,随着经济全球化进程的深入推进,美国国内的产业结构和社会结构出现了深刻变化。一方面,制造业的不断衰落与经济金融化趋势的持续发展致使民主党传统的支持者———五大湖区“铁锈带”(Rust Belt)白人蓝领阶层———主张政府将战略重点转移到应对国内经济、社会问题而非全球扩张;力图扭转全球化对于美国制造业构成的冲击,创造更多的制造业就业岗位,同时在贸易问题上支持保护主义。另一方面,全球化的突飞猛进也使得东西海岸源源不断涌入的广大少数族裔、外来移民以及受过高等教育的年轻人及白领阶层成为民主党日益倚重的国内政治基础,而他们作为这一进程的受益者,更加认同自由国际主义的外交政策取向,其中,少数族裔和外来移民同时要求政府“要黄油不要大炮”,提供更多社会福利并提高最低工资。

  

   基于此,奥巴马政府的对外战略致力于平衡与统筹上述政治联盟的外交利益诉求,以一种低成本的方式维护美国的霸权地位。以上述两部分国内社会力量所构建的“奥巴马联盟”决定了奥巴马政府时期美国对外战略的总体取向与基本目标(见表1)。

  

  

就特朗普政府而言,其对外战略所追求的核心目标和主要推进手段——“使美国再次强大”与“美国优先”——则植根于2016年美国大选所反映出的国内政治力量重组进程的开启。这一重组集中表现为,20世纪80年代开始由民主党人构建的美国东北部政治联盟出现了重大分裂。一直以来,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《当代亚太》2019年第1期
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