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刘守英:农村代际革命与城乡关系重塑

更新时间:2019-05-01 11:53:08
作者: 刘守英 (进入专栏)  

  

一、我国城乡关系的历史演变


   中国城乡关系的历史演变划分为三大阶段。

  

   第一阶段是"关闭城门"与"绑民于土"的国家工业化时期。

  

   最初进城的事,国家从1949年到1950年代中期,法律是保障自由迁徙权的,到"一五"时期入城市的人就到了1500万人。由于城市对进城来的人没有做好准备,带来了一系列的社会问题。因此从1953年开始限制和禁止农民进城,城市单位也不接纳农民。我们之前认为1958年的户籍制度是城市禁止农民进入的开端,但事实上从1953年开始城市就在逐渐地堵住从农村到城市的入口。

  

   另一方面,国家在重工业优先的赶超战略下,通过一整套的制度体系把农民牢牢地绑在了土地上:一个就是集体化的计划集权制度,一个就是集体化所衍生出来的人民公社制度,以及相应的统购统销制度。不仅不准进入城市,农民还要在农村的集体土地上为国家的整个工业化进程提供低价的粮食。在这样的背景下,从1953年到1978年我国的整个城市化率只增长了4.6个百分点,城镇化速度极慢,其中还没有刨除人口的机械迁入。

  

   第二个阶段是"城门未开、乡土筑城",乡村工业化阶段的农民自主城镇化时期。

  

   1978-1998年,在城市的大门没有打开的情况下,农民试验式地在乡土自主发展。从整个历史的角度来回顾这段时间,应该是我们国家城乡关系黄金时期:城乡之间的差距、例如收入差距等开始缩小,乡村的经济活动非常活跃,产业高度发展,整个农村的景象欣欣向荣。乡镇企业的发展某种程度上讲,是农民从土地进行突围,在农业之外开辟新的谋生空间,大量的乡村人口进到乡镇企业。期间伴随着一系列制度改革,鼓励农民参与工业化和城市化,例如允许农民经商、默许农民自主建小城镇、允许农民自理口粮到集镇落户,最重要的一个就是集体土地的"三个允许":允许农民用基地土地搞乡镇企业、允许农民用集体土地建小城镇、允许农民用集体土地搞非农产业。这个时期我们国家整个城门外的工业化进行得很顺利,但城镇化依旧不顺畅。工业化水平到1992年已经占到将近1/3了,但由于本身违背了城市化的规律,农民还是农民,城镇之间的通道不畅通。

  

   第三个阶段是"撞城入城、城市过客"的高速城市化阶段。

  

   高速城市化下的城乡关系是农民开始进城入城,但农民仍是城市过客,农民是"撞"到城市里面去的,制度并没有保障其落下来。最主要的表现是从1994年开始的政府主导下的城市化,重要的制度安排包括1994年的分税制、1998年的土地管理法以及"以地谋发展"模式的住房制度改革。同时,国家工业化的布局出现重大的变化,内地的工业化开始衰败,沿海工业化开始加速,中西部的农民开始跨区域的流动。农民出村入城,大量的人口进到城市和沿海地区,促进了城镇化的快速推进。与此同时,这个阶段另一个轨道是农民自发的城市化,即城中村集体土地上开始的非正规的城市化。在农民"出村进城"的这个时期,一方面农民的城市权利是缺失的;另一方面户籍人口城市化率和常住人口的城市化率开始越来越大。

  

二、“农二代”与“农一代”相比发生了哪些变化


   回顾我国整个的城乡关系的历史,我们高速的工业化城市化是没有规划农民进入城市、也没规划给农民进入城市后的基本权利的。但目前农村代际变革正在对我国整个城乡关系产生重大革命性影响,"农二代"跟历史上的"农一代"是不一样的。

  

   "农一代"的基本特征,是"离土、出村、回村、返农"。他们在90年代以后离开土地的,中西部地区往东部地区走、东部地区往本地城市走,这是离土、出村。从数据图上可以看到,这些人到了一定年纪又都回到了农村。再看农民的结构,回村以后"农一代"基本又都开始务农了。他们离土出村、参与了城市化的进程,但他们最后的归宿是回到农村去。

  

  

   而"农二代"是引发结构革命的真正力量。农二代大部分是目前的80后,他们有几个重要经的济和社会特征:

  

   一是跨省迁移的比例增加。

  

   二是在城市打工的时间跟"农一代"相比成为常态,他们基本上不再回村。

  

   三是"举家迁移","农一代"基本是把孩子丢在家里、进城务工,也就是所谓的留守儿童现象,但"农二代"基本上是把小孩带到在身边读到初中,再派一个家庭成员回县城陪读、完成高中教育。

  

   四是工作的时长,"农二代"不像"农一代"那么艰苦了,他们工作的时长开始降低,开始追求工作时间和闲暇之间的平衡。

  

   五是"农二代"的教育程度提高,12年的时候农二代的教育程度已经到了9.5万,并且教育程度越高的人越倾向于出村进城。

  

   六是"农二代"很少再回村,他们回是回到当地县城以上的地方,并且基本上不再务农,所以乡村振兴不能指望这些年轻人再回去种地。

  

   七是"农二代"在城市的就业正规化,从事建筑业减少、制造和服务业上升;还有一个很有意思的现象,就是"农二代"的消费问题,他们70%的钱会在城市消费掉,即挣钱以后主要在城里面消费;还有跨省的婚姻增加、在城市交社保的比例增加等等。

  

   目前问题存在于,虽然"农二代"的生活和经济方式是城市化的,但他们自我感知在城市的融入度极低、不被城市接纳;同时他们又跟乡村疏离,回乡不住在村里,而是住在县城宾馆,开着车回到村里转一圈就走了。

  

   乡村的基本秩序也发生很大的变化,从原来的长幼有序到现在基本服从金钱规则。还有一个重要的现象是住房:农二代有将近一半都在县城买房,购房一方面是保证子女的教育,另一方面也是在选择未来的归属地。因此农二代未来的归属不是像"农一代"一样回村,而是回到县城,这对我们未来的城市化格局会产生非常重要的影响。

  

   因此,我们的公共政策现在必须要以重塑城乡关系为基础来讨论城市化的问题。

  

   首先就是基本认识思维的纠偏。也就是前面说的,一则不要指望"农二代"的再回村,二则不要把农二代当作城市的局外人,三是"农二代"的进城问题如果不解决好,未来就会"农三代"延伸下去。

  

   其次是向农民开放城市权力的公共政策。核心是基本权利的平等、城市权利向农民的开放。农民的城市权力是一个非常重要的概念,其中包括了充分保障农民的土地权利:一是任何主体不得以任何理由将已经到了农民手中的土地权利削弱或剥夺;二是赋予农民农地和宅基地更完整、更稳定的财产权;三是承包经营权和宅基地的转让权的改革;四是打破城乡二元分割的土地制度。我最近各地调研中发现,乡村的经济活动和农业的功能在多元化发展,城乡的关系格局已经从原来单向的城市化,即土地、资本、劳动等要素向城市单向流动,开始转变为城乡互动。二元土地制度的打破对进入城乡互动阶段以后的城市化格局非常重要。

  

   此外是保障农二代在城市的居住权。第一个保证他们居住体面,不一定是在大城市买商品房,还包括保障房的纳入;另一个是城市范围内存量集体建设的租赁。我们目前正在做13个试点地区,从调查来看现在有些不好的迹象,主要表现在租赁主体、开发主体还是拢到了政府手上。如果农民对集体土地的使用和租赁权利不开放,在城乡结合部地区外来人口租赁房的问题是解决不了的,因此核心还是要开放农民集体对土地的租赁权和外来人口对集体住房的租赁权,这是最重要的两项制度安排。还有农民回到本土以后的居住权,现在看来还不是一个问题,核心还是聚焦于解决农民在城市里的居住权保障。

  

   再则就是落实"农三代"的教育权。这是应该引起高度重视的一件事,如果解决得不好可能是未来产生整个社会仇视的根源。城市中本地的学生和外地的学生很多都到了初中就开始分离,有的学校甚至这样处理:认为外地的学生,反正也不参加本地的考试,现在我们的活动跟你们没关系,你们就出去。这种仇恨就到了"农三代"以后,我觉得将会是非常大的问题,所以我在这里点一下落实教育权的重要性。

  

   最后是我们下一步的重点:形成农民城市权利的成本分摊机制。我个人建议是,全国要建立基本的公共服务保障,实现全国对所有的农民工一视同仁的基本公共服务,并且这份保障是可以携带的。城市需要去"抢人"的话,就通过叠加附加的公共服务,解决农民在城市落地的这些基本权利的分担机制,我觉得这需要地方的城市政府和中央政府两方同时分担解决的。

  

本文责编:limei
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文章来源:清华城镇化智库 公众号
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