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于文豪:县辖市问题的宪法评价与政区优化

更新时间:2019-05-01 11:45:59
作者: 于文豪  
另一方面,按照单一制国家的权力层级授权规律,管辖逻辑是区划逻辑的必然结果,任何行政区划都会受到相应的管辖,从而形成层级式的逐级管辖关系,不受管辖的行政区划是有违主权统一原理的。

   所谓区划逻辑,即按照“省—县市—乡镇”的三层结构建立国家政权机关,对统治空间进行纵向划分。在区划逻辑上,省、县、市、乡、镇等名称表明了行政区划的层次。行政区划不等于行政级别,也并非必须附带行政级别,并且所附带的行政级别也不是一成不变的。以“设区的市”为例。设区与否对市的行政级别具有基础性影响,因为下辖区意味着其应高于区的行政级别,否则不便于管辖,因此设区的市至少是地级市。但是,不设区不等于行政级别就等于区或者县,某些不设区的市可能基于其他方面的重要性而属于地级市。2015年《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》倒数第三自然段指明的“广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市”即是如此。这表明,行政区划及其管辖关系与行政级别不一定完全对应。

   所谓管辖逻辑,即何者受何者管辖,通过将统治力量在行政区划内的差异化分配,建立起国家权力分层授权、逐级负责的统治秩序。管辖逻辑建立在区划逻辑的基础上,省、县、市、乡、镇等名称表明了所获授权的从属关系。行政级别的配置是管辖逻辑的外在表现,是管辖逻辑附加在行政区划之上的产物。需要指出的是,《宪法》30条对行政区划的罗列方式,暗示了层级之间管辖关系的直接性和单向性。换言之,上一级行政区划直接管辖其下一级行政区划,但不直接管辖下二级行政区划。比如,省直接管辖县、市,但不直接管辖乡、镇;市可直接管辖区、县,但也不直接管辖乡、镇。同时,行政区划的管辖关系是单向的,即下级行政区划不能管辖上级行政区划。比如,县可以管辖乡、镇,但不能管辖省、市。此外,并列的行政区划之间是否可以建立管辖关系,《宪法》没有提供明确线索,但从生活常识上说,“省辖省”“县辖县”“镇辖镇”似乎难以接受,尽管现实中的“市辖市”并不少见。

   (三)管辖关系中“市”的内涵

   区划逻辑和管辖逻辑共同构成了政区之间的管辖关系。以这两个逻辑为基础,可以就《宪法》30条有关市的内涵进行管辖关系上的推导。在此,我们将《宪法》明确授权的或者默认授权的规则称为正面规则(P),将《宪法》未明确授权的或者默认禁止的称为反面规则(N)。

   正面规则包括五项:P1.直辖市受中央直接管辖,此种直辖市即中央直辖市的简称;P2.市受省、自治区管辖,此时它与自治州、县具有同等地位;P3.市也可以被自治州管辖,此时它与县具有同等地位;P4.市可以管辖区、县,此时它属于直辖市或者较大的市;P5.除直辖市和部分较大的市以外,市与县、区应当是同等级别、互相平行的。

   反面规则包括三项:N1.市不能被区、县管辖;N2.市不能直接管辖乡镇,除非较大的市以辖县的方式间接管辖乡镇,但区不能管辖乡镇;N3.市不能管辖市,无论前者是直辖市还是较大的市。

   按照上述两类规则,现实中并非所有市的管辖关系都具有合宪性,典型的便是地市级“代管”县级市。虽然名义上县级市由省、自治区管辖,但从人事、财政等方面的支配性影响上说,“代管”与“直管”并没有本质区别。与其说是“代管”,不如说是为了回避违反《宪法》而作出名义上的变通,其实是“市辖市”的暗度陈仓。这一结论也得到一些学者的赞同。比如有观点就认为:“大量出现的地级市,导致了我国地方行政区域的实际架构是四级制,即省、市、县、乡四级,某种意义上讲是违宪的。……地级市在我国宪法上具有规范依据,但是地级市辖县不具有宪法依据。”[11]如果要保证县级市符合《宪法》的文义,则要么将县级市交由省、自治区直接管辖,取消地级市的代管,要么取消县级市自身,将县级市改为区或者县而不再称之为市。

   将上述管辖关系规则应用到县辖市问题上,可以明确:(1)如果其名称为“市”,且受区或者县管辖的话,则“县辖市”将违反规则P5和N1;(2)如果其名称为“市”,且受市管辖的话,则“市辖市”将违反规则N3,尽管地级市“代管”县级市事实上突破了这一规则;(3)如果其名称不为“市”,仍采用镇乃至乡的名称,则其受县管辖不违反任何规则,但受区的管辖会违反N2,尽管现实中这种情况亦不少见。

   由此,我们可以得出一个初步结论:在“市”的内涵同时带有区划逻辑和管辖逻辑的前提下,“镇”冠以“市”的名称很难获得《宪法》的支持,县辖市的规范空间可谓相当局促。如果要在《宪法》的价值体系内创设“县辖市”,则可行路径有二。一是重新定义“市”所具有的管辖关系的内涵,重新配置“市”所附带的行政级别,使“市”可以获得镇一级行政级别。这意味着《宪法》文本要适当调整,至少也要如地级市“代管”县级市一样作出某些暗度陈仓的变通解释才行。二是使“市”成为一种不附带行政级别的区划类型,此时由于其不附带行政级别,那么县辖市也就无需遵守现有的管辖关系规则。但是,由于我国的行政区划常常以行政级别为外在表现,这种去级别路径的实施难度其实更大。

  

   三、镇成为市:功能视角中县辖市的可能性

  

   管辖关系是以地方单位的行政级别为基础的。以管辖关系来理解政区的宪法地位是一种相当下意识的思维路径。然而,《宪法》中有关“市”的规范除可从管辖关系的层面来理解外,其实还暗含着城市功能的层面,而这正是本原意义上的“市”产生与发展的基础,当然也是管辖关系中的“市”赖以存在的更为深层的价值底色。从这个意义上,镇具有成为“市”的功能空间,县辖市的成立具有了可能。

   (一)市的另一种解释:城市功能的视角

   让我们再次把视线集中于《宪法》。除行政区划条款之外,《宪法》中的“市”还有“市场经济”与“城市”两种语词搭配形式。其中,“市场”表明了市的本质特征,而“城市”则预示着行政区划意义上的市的核心功能。在古典意义上,“城”是指围绕都市的高墙。所谓“内为之城,城外为之郭”,[12] “城”指的是内城墙,“郭”指的是外城墙。而“市”则是交易场所。所谓“日中为市,致天下之民,聚天下之货,交易而退,各得其所”,[13]指的就是人类社会早期物物交换的集市生活。“城市”一词的构成表明,它是一个能够保障频繁的交易活动的安全、稳定开展的区域。在我国城市的起源上,城市是农业革命之后社会大分工的产物,是“具有中央性特征的王权统治中心”。[14]因此,本义上,市是一种城市型的行政区域。“1928年,上海设立特别市,这标志着城市型行政区在中国的出现。”[15]在现代意义上,城市意味着与农村具有明显差异化的产业结构,即农林牧副渔之外的非农产业具有主导地位,特别是具有较高的资源交易和流通的市场化程度。城市化的实质就是市场化。基于市场活动而形成的城市,能够聚集一定规模的非农业产业和非农业人口。

   按照上述标准,“城市”与“市”是同一事物的不同称谓。“根据国际市制发展的共同经验和一般规律,市是一种城市型行政建制。”[16]本质上,“市”等同于“城市”,只不过“市”作为地名的后缀,更方便指代行政区划及其级别。“市就是指的城市,宪法、法律以及其他规范性文件所使用的城市和市的措辞,可能只存在具体用语环境的不同,但内涵是几乎相同的。”[17]在这个意义上,具备城市功能的镇称之为市自然未尝不可。

   在宪法和法律规范层面,镇也经常被视为特定形态的城市。1982年,《宪法》在全面修改时回避了将镇的土地与农村同等对待的规范策略。这意味着镇与农村是两种不同性质的区域。镇的功能不同于农村,镇在很大程度上承载了城市化发展的需要。在修宪报告中,时任全国人大常委会副委员长、宪法修改委员会副主任委员彭真指出:“这里需要说明一下,草案第十条中原来是把镇的土地和农村、城市郊区一律看待的。全民讨论中有人指出,全国各地情况不同,有些地方镇的建制较大,今后还要发展,实际上是小城市。因此删去了有关镇的规定。镇的土地所有权问题,可以根据实际情况分别处理。”[18]这段对土地所有权问题的解释意味着,修宪者虽曾尝试将镇归为非城市的类型,但基于现实状况与城市化发展的趋势,镇已经具备小城市的功能,或者能够发展为小城市,至少它不是城市的对立存在。

   法律和技术规范对镇的城市属性也保持了认可的态度。1989年通过的《城市规划法》3条第1款曾规定:“本法所称城市,是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。”它直接将镇视为城市的一种。1999年起施行的推荐性国家标准《城市规划基本术语标准》(GB/T 50280-98)将“城市(城镇)”定义为:“以非农产业和非农业人口聚集为主要特征的居民点。包括按国家行政建制设立的市和镇。”需要注意的是,2008年起施行的《城乡规划法》取代了《城市规划法》,取消了对“城市”的定义,同时将城市与镇并列。不过,这不能得出城市不包括镇的结论。按照立法者的阐释,“镇是连接城乡的桥梁和纽带,是我国城乡居民点体系的重要组成部分。”[19]在城市化进程中,镇的功能具有特殊性,它既可能具有城市的特点,也可能带有乡村的色彩,属于城市与乡村的连接部和过渡区。部分镇的城市化水平较高,此时其与城市无异,与之相应,必然有另一部分镇更加具有乡村的风格。因此,《城乡规划法》的规定方式其实是承认了镇作为城市的可能性。镇本身就应当是拥有较高城市化水平的地域,这种认识的表现之一便是对“城市化”和“城镇化”的混用。而《宪法》和各类规范、政策文件中都经常出现的“城镇”一词,其实便是广义城市的内涵。

   (二)《宪法》中的镇:城市的可能载体

   前文已明确,不能将镇理解为城市的对立存在。那么,什么是镇?《城市规划基本术语标准》(GB/T 50280-98)将它描述为“经国家批准设镇建制的行政地域”。这仅是从镇的成立这一法律依据角度作出的描述,并不是对其本质性的提炼,没有回答为什么要对某一区域展开设镇的法律程序。虽然“镇”的用语在《宪法》中频繁出现,但其内涵相对于“市”来说更难把握。

   某种意义上,“镇”属于制度性保障的范畴。在德国公法学理论中,制度性保障的对象是指那些在国家之内存续已久、具有法律承认传统的制度,包括乡镇地方自治制度、婚姻制度、私有财产制度、职业公务员制度以及大学制度等。[20]由于这些制度早于国家就已存在,其内涵已经为共同体所熟知,因而无需宪法重新定义。我国《宪法》有关市县和县辖乡镇的规定,带有对历史上长期存在的郡县制予以现代转化的色彩。从这个角度来说,镇的首要内涵应当是地方政权的基本单元,它是经济社会等各方面资源配置的载体。

   进一步探寻《宪法》文本能够发现,“镇”的表达至少有两种方式。一是在行政区划层面上使用,典型的即第30条。在“国家机构”一章中有关地方人大、地方政府的建置等条款中,也可以发现这种层面上的表达。二是通过与城、乡搭配使用,形成“城镇”“城乡”词组,在经济形式层面上使用。这种方式体现出“镇”与其对立性概念的关系,能够为我们提供理解上的参照系。

《宪法》8条对集体所有制经济的规定,暗示了“镇”在产业结构方面的特殊性。该条第1款陈述了“农村集体经济组织”的经营体制,第2款陈述了“城镇中的……合作经济”,第3款陈述了“城乡集体经济组织”的合法权益受国家保护。三款的主体分别是农村、城镇和城乡。在规范之间的文法关系上,第1款和第2款是并列结构,它们与第3款又形成分总结构。由此可以推知:城乡=农村+城镇。对该推论的一个印证是,《宪法》24条有关“在城乡不同范围的群众”加强精神文明建设的表述,意味着“城乡”就是“全国”的一种表达形式,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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