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刘松山:修宪后宪法监督若干问题探讨

更新时间:2019-05-01 11:42:28
作者: 刘松山 (进入专栏)  
是党的自觉和自律问题。对这个问题,习近平总书记在2015年省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上讲话时,就明确提出:“全党在宪法法律范围内活动,这是我们党的高度自觉,也是坚持党的领导的具体体现,党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。”[5]习近平总书记的讲话清楚地表明,全党在宪法的范围内活动,“是我们党的高度自觉”,这种自觉是政治上的自觉,是全党的一种严肃自律。但实践中,难免有一些党的组织和领导干部没有做到或者做不到这种“高度自觉”,违反宪法了。对于这些违宪的党组织和领导干部,全国人大常委会不可能一概地不管,但应当在法律程序上监督到哪个层级和范围,采取什么措施进行监督,对这个问题我们缺乏深入的研究和明确的可操作性措施,建议有关方面加大这方面的研究力度。

   宪法制定和修改后,党中央也必须在宪法的范围内活动。如何保证党中央在宪法的范围内活动呢?确切的说法和做法恐怕是,党中央在出台决策举措之前,如遇有宪法理解和适用的问题时,全国人大常委会应当为党中央提供合宪性咨询,或者配合党中央以适当方式做出合宪性安排,这就是落实党的十九大报告,使其成为担负起宪法赋予各项职责的工作机关的要求。党的十九大报告提出要推进合宪性审查,但有关方面对合宪性审查的含义尚未做出权威解释说明,理论中则莫衷一是。笔者认为,如果从比较广泛的意义上理解,全国人大常委会在党中央决策出台之前,为党中央提供合宪性咨询,或者配合党中央做出合宪性安排,可以说就是一种合宪性审查。但这种审查应当是政治意义上的,不能成为硬性的、孤立的法律程序,否则就与全国人大常委会坚持党中央的集中统一领导发生矛盾了。有的观点可能会提出:全国人大常委会能否对党中央的决策举措进行事后的合宪性审查监督?答案显然是否定的:不能。因为这也与全国人大常委会必须坚持党中央的集中统一领导相矛盾。

   这进一步涉及一个如何理解宪法监督含义的问题。长期以来,我们对宪法监督的理解基本是局限于法律意义上的,即强调有权机关严格依照法律程序对一个违宪行为进行撤销纠正直至追究责任。将这个理解用于一般的宪法监督当然是可以的,但是,如果将这个理解予以绝对化,恐怕就会遇到不少困惑和问题。笔者认为,对宪法监督除了要做法律意义上的理解外,恐怕还要做政治意义上的理解,在有些情况下还要将政治和法律上的意义结合起来理解。具体到全国人大常委会与党中央的关系上,恐怕应当做这样的理解,即:全国人大常委会对党中央拟出台的决策举措提供事先的咨询和配合,在政治上讲,是接受党中央的领导;在法律上讲,是用宪法与党中央拟出台决策举措的内容进行对照,然后向党中央提出是否符合宪法的意见建议,而不是说要在法律程序上对党中央进行宪法监督,甚至在事后提出党中央的决策举措违宪并予以撤销追究。从现有的体制看,在对党中央做出的决策举措是否符合宪法的问题上,全国人大常委会的所作所为,恐怕应当只限于此了。在这个意义上,如果对宪法监督做十分广泛意义的理解,全国人大常委会的做法,大概可以说成是一种政治和一定范围的法律相结合的合宪性审查或者宪法监督。

   总体上看,宪法监督的用语没有变,但是,如果说1982年宪法关于宪法监督体制的规定,尚有不太明确或者有容易发生歧义之处的话,那么,这次宪法修改则赋予了宪法监督体制十分重大而明确的新内涵了。如果说原来的宪法监督这一用语和制度设计,在理解执行中容易被认为与西方“宪政”的那些东西有相通之处的话,那么,这次修改宪法,则是明确地否定了可能包含的西方“宪政”的因素了。但是,这个问题在理论和实践中尚没有引起足够重视,甚至可能被认为是所谓敏感地带和禁区而拒绝或者不敢碰触讨论。建议有关方面对这个问题慎重研究,并以适当方式做出权威说明,以在理论和实践中达成重大共识。

  

   二、是否要研究开展宪法解释,为宪法监督澄清两大问题

  

   党的十八大以来,特别是2018年宪法修改后,宪法实施和监督受到前所未有的重视。沈春耀在前述宪法报告会上,明确提出要深入学习习近平总书记宪法重要论述精神,“全面加强宪法实施和监督”。[6] “全面”这个用语令人振奋,但是,要真正“全面”实施宪法,“全面”开展宪法监督,可能还有一些重要问题需要讨论解决。

   宪法监督和宪法实施有十分密切的关联,几十年来,大家对这两项工作似乎有很大的不满足甚至尖锐的批评。宪法制定了,又有了落实宪法的法律体系,但为什么实施不到位、监督不到位呢?主要就是两个关键问题没有在认识、制度设计和实践中真正解决。

   一是前面所说的党和人大的关系问题。

   这是宪法实施和监督的最核心问题。如前所述,原来宪法在序言中叙述了党的领导,但在正文中又明确规定全国人大是最高国家权力机关,并赋予了全国人大及其常委会十分重要的职权,而序言的法律效力在认识中又一直存在不同意见,除了前面所说的全国人大常委会能否对党中央进行宪法监督之外,实际还有一个如何认识和处理地方各级党委与人大及其常委会的关系问题。客观地说,这个问题不解决,各级党委和人大及其常委会之间就必然会存在一种难以言明的却又无处不在的巨大张力。这样,宪法就不可能得到很好实施,全面的宪法监督也不可能真正开展起来。这次修改宪法,旗帜鲜明地将党的领导是中国特色社会主义最本质特征写入第1条,把党的领导地位写明了,这是解决问题的好办法。结合习近平总书记系列重要讲话精神和党的十九大报告的表述,由宪法延伸开去,就可以清楚地得出结论:中国共产党是国家的最高政治领导力量,在宪法确立的国家政治体制中处于领导核心地位,人大及其常委会是在党领导下的工作机关。这个关系认识清楚了,对于各级人大及其常委会准确把握自身宪法定位,在党的领导下认真落实宪法法律赋予的职责,开展宪法实施和监督,具有十分重大的意义。

   二是《宪法》第35条规定的几项重要的公民自由权利问题。

   《宪法》第35条规定,公民有言论、出版和结社的自由。如果强调要全面实施宪法,有的人提出,要自由办报、要取消新闻出版的审查制度,怎么办?国务院有出版方面的管理条例,其他党政部门也有一些新闻出版方面的管理规定,如果有人提出对这些条例和规定进行合宪性审查,怎么办?宪法对言论、出版自由的规定在第35条中没有附加条件,但实践中管理又比较多,所以,在宪法实施和监督中就出现了矛盾问题,至今未能解决。

   这里又要把以上所述联系到西方宪政。虽然我们没有对西方宪政做出具体阐释,但在帮助大家理解我国宪法时,连带批判西方宪政,就要针对性地回答一些重大问题。比如,能否说,政党受国家机关监督、反对新闻出版审查以及允许政治结社,就是资产阶级“宪政”的几个主要标签?如果可以这么说,那么,以上关于党和人大关系的问题,以及言论、出版和结社自由的问题,一旦认识中发生偏颇,实践中处理不好,是不是就会滑向西方“宪政”?这能否说是几十年来宪法实施和监督不到位的症结所在?建议有关方面对这个重大问题进行深入分析和研究。

   关于党政关系问题,前面已多有述及。这里要着重分析《宪法》第35条规定的公民三项自由问题。认识和解决这个问题,首先还是要回到1982年宪法的立宪原意。在1982年宪法制定的过程中,对于如何表述公民的言论、出版和结社自由,是有不同意见的。许多人提出,应当在这些自由的前面加上“依照法律规定”的限制词。但是,宪法最终没有在同一条文中对这些重要的自由做任何限制。为什么没有做限制?没有限制是不是意味着这些自由是绝对的?即使法律都不能加以限制?从立宪原意看,答案是否定的。

   对这个问题,1981年6月15日,胡乔木在准备向宪法修改委员会做的“关于宪法修改的一些问题的汇报”(三次修改稿)中,有明确的解释。他说,宪法在其他部分规定了“公民在行使各项权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的权利”(即现行《宪法》第51条的表述),有了这个表述,就“可以不再加限制词,关键在于要制定一系列具体法规,来保证公民正确行使这些自由,防止滥用”[7]。这是一份极为重要的史料,它说明,1982年宪法第35条关于公民言论、出版和结社自由的规定,并不是绝对的,而是应当与《宪法》第51条的规定结合起来理解,也即,公民在行使这些自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的权利和自由。这样,进一步的问题是,如何准确理解《宪法》第51条的规定。从这一条的规定中能否得出这样的理解:即公民的言论、出版自由以及结社自由,不会“损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的权利和自由”?恐怕绝对不会。所以,从这个角度看,按照1982年宪法的立宪原意,公民的这三项自由毫无疑问是受到限制的,不是绝对的,与西方宪政中的所谓言论自由和结社自由不能画等号。

   这里要单论一下结社自由。如果说从《宪法》第51条还不能推导出公民不得进行政治结社的话,那么,还可以结合宪法序言中有关党的领导和统一战线的规定进行理解。1982年宪法将党的领导写入序言,虽然在法律效力上存在不同认识,但关于在中国要坚持党的领导这个重大问题上,宪法的态度是明确的。而且,将宪法关于统一战线中民主党派地位的规定,与中国实际上不允许在已有民主党派之外再建立党派的政治传统和实际做法结合起来,也可以得出清晰结论,即宪法中公民的结社自由,不包括政治结社直至组建新的政党的自由。

   但是,由于《宪法》第35条在规定公民言论、出版和结社自由时,没有在条文中做出明确限制,立宪的原意长期以来没有得到清晰解释和充分宣传,而对宪法的具体规定又可能产生各种不同的理解,再加上由国务院以行政法规的形式来规范这三方面的公民自由,容易被指为立法层次偏低,在实践中又遇到一些问题,加上其他一些叠加因素,人们在理解这三项自由时就难免会产生认识上的偏颇,即认为:宪法规定的公民言论、出版自由,与西方宪政中所谓言论自由和新闻自由,是相似相通的;宪法规定的公民结社自由,没有排除公民的政治结社自由甚至组建政党的自由,与西方宪政中的所谓多党制也有相似相通之处。不可否认,这种认识偏颇在理论和实践中是或明或暗地存在的。

   如何解决前述党政关系问题以及宪法中公民的三大自由问题?开展宪法解释恐怕是较好的办法。全国人大常委会可以专门做出宪法解释,首先说理性地阐明西方宪政的几条要害内容,在这个基础上对宪法中一些容易滑向西方宪政的模糊性内容做出明确的界定和限制。比如,可以明确宪法中党与人大及其常委会的关系(可以写明各级人大及其常委会是在同级党委领导下的权力机关或者工作机关),明确《宪法》第35条的言论出版自由是有条件的,结社自由不包括政治结社。同时,对其他一些可能引起与“宪政”相关联的宪法内容也做出限制性解释。在做了宪法解释后,恐怕才有可能全面推开宪法实施和监督。

但是,从西方宪政入手开展宪法解释恐怕也要注意两方面的问题。一方面,如果不能用西方宪政的几条标准来衡量,找其他理由都不太好否定1982年宪法的上述看似明确却又相对模糊、看似模糊却又比较明确的规定。而全面实施宪法,在有些人看来,很可能首先就是全面实施宪法上述规定中容易产生偏颇认识的内容;全面搞宪法监督,在有些人看来,很可能首先就是监督宪法上述规定中容易产生偏颇认识的内容,有没有得到全面实施。另一方面,如果直接拿西方宪政的标准来衡量宪法的上述规定,处理不好,又很可能对1982年宪法的核心精神带来很大损害,而1982年宪法是我们党总结近代以来历史,总结中华人民共和国成立以后党领导人民进行革命、建设和改革的曲折历程与经验教训,特别是总结“文化大革命”的惨痛教训后,和全国人民一道得出的根本性思想结论,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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